Már csak az alapszerződés módosítása maradhat Magyarország és Szlovákia számára, ha az Európai Bíróság is magáévá teszi majd a kötelező menekült-átvétel ügyében tett magyar és szlovák beadvány elutasítását, miként azt szerdán a testület főtanácsnoka indítványozta. Egyúttal mindenki felé ágaskodó kérdésként marad majd a levegőben, vajon a jövőben tehát ezek szerint közös menekültügyi politika nélkül, pusztán a „szolidaritási paragrafus” alapján is kötelezővé lehetne tenni a menekültek befogadását?
De mindenekelőtt előtt tegyünk különbséget. Ez a mostani bírósági per – ami, ahogy ezt a jelentésekben jogosan sokan elmondták, még nem a testület döntése, csupán egy előzetes indítvány feléjük, hogy mi tűnik logikus iránynak – nem arról a „kvótáról” szól, ami ellen amúgy a magyar és részben visegrádi diplomácia most már egy éve oly hevesen hadakozik. Nem a dublini rendszer reformjának részeként tavaly beterjesztett azon javaslatról, amelyik rendkívüli helyzetben (valamennyire azt is igyekszik meghatározni, mit jelent ez, például ha egy tagországba bizonyos nagyságrendet meghaladó menekült kér hirtelen bebocsájtás) tenné kötelezővé az összes többi tagállam számára a terheken osztozást és bizonyos számú menekült átvételét.
Ez az, amiről tavaly Magyarországon a népszavazás folyt, és amit a kormány azért érzett fontosnak, hogy „népfelhatalmazással” megerősített pozícióból tartson ki a folyamatban lévő tárgyalásokon az elutasítás mellett.
A mostani luxembourgi főtanácsnoki vélemény arról a két évvel ezelőtti egyszeri döntésről szól, amit a Bizottság javaslata alapján minősített többséggel a tagállamok belügyminiszterei fogadtak el, és ami tekintettel a Görögországban és Olaszországban felhalmozódott hatalmas menekülttömegre, az alapszerződés 78.3 cikke alapján az ott kilátásba helyezett „szolidaritási mechanizmust” aktiválta, összesen 160 ezer görög és olasz területen rekedt menekült két éven belüli áthelyezését ütemezve be a többi tagállamba. (Kimaradást élveztek a belügyi együttműködésből intézményesítetten amúgy is kívül lévő tagországok.)
A szolidaritási mechanizmus intézményesítése a 2009-ban hatályba lépett Lisszaboni Szerződés újdonsága. Érdekessége, hogy a szerződést megelőző vitákban eredetileg kelet-európai – különösen lengyel – nyomásra kezdtek vele foglalkozni. Akkoriban még elevenen élt a megelőző néhány év ismétlődő energia-válsága, amit az orosz-ukrán huzakodás nyomán előállt átmeneti gázellátási mizéria idézett elő, és Varsó minden követ megmozgatott, hogy hasonló esetre legyen kéznél szerződéses kötelezettségként is igénybe vehető szolidaritási mechanizmus.
Persze, ha már van szolidaritási része a szerződésnek, akkor mindenki igyekezett belerakni a neki fontos kockázati tényezőket. Így került be a 78.3 pontba – zömében érthető módon a déliek kezdeményezésére – egy menekültügyi bekezdés is, ami nagyságrendekkel megugrott váratlan migrációs teher megjelenésekor ír elő segítségnyújtási kötelezettséget a többi tagállam számára. Utóbb rendkívüli jelentőségre tett szert az a fontos vonása, hogy a szolidaritási paragrafus bármely tételéről a tagállamok minősített többséggel döntenek, azaz itt – jogi alapon – nincs vétózásra lehetőség.
Nem valószínű, hogy 2009-ben bárki számított rá, hogy a szolidaritási bekezdést hamarosan alkalmazni is akarják (még az észak-afrikai „arab tavasz” előtt vagyunk, még regnált Líbiában Kadhafi), és főként nem, hogy ekkora nagyságrendről lesz majd szó. Mindenesetre akkor nem igazán tűnt fel senkinek, és gond nélkül átment az egyhangúlag elfogadott szöveg részeként.
Amikor 2015 tavaszán egy hét alatt több mint ezren fulladtak a Földközi tengerbe – egyetlen hajóval is több, mint kilencszázan –, hirtelen minden figyelem a menekült kérdés felé fordult. A Bizottság akkori menekültügyi csomagja igyekezett minden aspektusra kiterjedni, így egyaránt foglalkozott az embercsempészek üzleti modelljének a „széttörésével”, az eredet-országokkal való együttműködéssel, a humanitárius segítségnyújtással – és az eredetileg csak egy-két perem-tagországra nehezedő terheken való osztozásról. Néhány hét kellett csak, hogy utána hónapokon át mindenki csak erről a legutolsóról beszéljen.
A tagállamok közötti szétosztásnál (ezt nevezték el „áthelyezésnek”) a testület kezdettől fogva bizonyos kötelező kvótákban gondolkodott (még számítási rátát is adtak mellé), bevallottan azért, mert nem bíztak a tagállamok önkéntes felajánlásainak a hatékonyságában. A kötelezőség már akkor kiverte néhány országnál a biztosítékot. Ezek után született az a kompromisszumos döntés a 2015 júniusi EU-csúcson, hogy ha az áthelyezés szükségéről és nagyságáról születhet is többségi szavazáson alapuló tanácsi döntés, a tényleges befogadási szándékról és nagyságról azonban már a mindig konszenzussal határozó európai tanácsi szinten döntenek, azaz itt élni fog egy kvázi kimaradási, vagy vétójog.
Nyáron a soros EU-elnökség meg is kezdte az áthelyezésekhez az önkéntes felajánlások gyűjtését (akkor még 40 ezer emberről volt szó), de nem jött ki a keretszám, csak 36 ezer fő befogadására futott be ajánlás. Ezt látva, valamint az olasz – és főként az akkoriban eldurvuló görög – helyzet láttán (ekkoriban indultak meg az utóbb nálunk is feltűnő szíriai menekültek) a testület úgy döntött, hogy nem várja ki, amíg önkéntes alapon feláll a keretszám, hanem beélesíti a már amúgy is kéznél levő szolidaritási paragrafust.
A testület 2015 szeptemberében már ezt terjesztette a tagországok belügyminiszteri tanácsa elé, azon az alapon,hogy ez tipikusan szolidaritási helyzet: két tagállam váratlanul lehetetlen helyzetbe került. A vita heves volt, kezdetben nyolc tagország is ellene volt, de az is látszott, hogy aligha lesz meg körükben a blokkoló kisebbség. Túl nagy erőt képviseltek a szétosztásban érdekelt országok, (kezdve értelemszerűen az érintett déliekkel – nyilván például Máltát is ide véve -, folytatva a menekültek tényleges célországaival, akik meg azt akarták elkerülni, hogy mindenki náluk landoljon). A túlerő végül győzött, és szeptember végén az összeálló minősített többség alapján, az alapszerződés szolidaritási cikkére hivatkozva, minden országot köteleztek bizonyos számú menekült átvételére. No, ezt támadta meg utóbb az Európai Bíróság előtt Magyarország és Szlovákia.
A magyar érvelés nyilván sokrétű és összetett, és kiemelt hangsúllyal súlyoz az ország etnikai összetételénél fennálló alkotmányos jogra, mint szerinte kikezdhetetlen szuverenitási kérdésre. A főtanácsnoki indítvány ugyanakkor arra látszik utalni, hogy talán szerencsésebb lett volna a kérdést nem nemzeti és nemzeti alkotmányjogi, mint inkább európai uniós jogalkalmazási oldalról megfogni. Mindenesetre a szóbeli érvelésnél alighanem nagyobb hatásfokkal lehet majd operálni annak bevetésével, hogy a 78.3 erre a helyzetre már nem alkalmazható, mert ez nem egyszeri váratlan esemény, hanem tartós külső behatása, amire más mechanizmust kéne alkalmazni.
Annyi bizonyos mindenesetre, hogy amennyiben az őszi tárgyaláson az Európai Bíróság magáévá teszi majd a főtancsácsnoki indítványt és elutasítja a magyar és a szlovák beadványt, akkor ezek az országok már csak úgy tudják kivédeni hasonló döntések jövőbeni születését, ha kezdeményezik az alapszerződés szolidaritási paragrafusának a módosítását.
Addig is, amíg erre sor kerül(het), sokakban felmerülhet, hogy a bíróság döntése – még egyszer: akkor, ha majd maga is egyetért a főtanácsnokkal – voltaképpen precedensnek is tekinthető, és eztán is alkalmazható. Például, ha a dublini reform nem megy át, de azért szeretnének egyes országokban nagyon megduzzadt menekült terheken enyhíteni. Elég csak a szolidaritási paragrafusra hivatkozni... De vajon tényleg elég-e?
Vélhetően nem lesz elég. A szolidaritási mechanizmus beélesítésének egyik előfeltétele ugyanis a nagyságrend, és a váratlanság, az előre nem látható jelleg. Erre néhány éve – a kirobbant szíriai polgárháború és a nyomában megindult milliók vonulása nyomán – még csak-csak lehetett egyszer hivatkozni. Ma már azonban aligha lehet majd „váratlanságra” és „előre nem látható” körülményre mutogatni.
Egyébként nem kizárt, hogy ősszel a bíróság végül maga is ilyen alapon ad majd mégis helyt a két ország beadványának. Mert bár a főtanácsnoki véleményekkel az esetek nagy többségénél lényegében megegyező ítéletet szok hozni a taláros testület, ez azonban az „esetek nagy többségére” igaz. De nem mindre. Akad azért kivétel is. Talán ez is az lesz.
Ha nem, akkor emberi számítás szerint a magyar kormány előtt három út áll majd csak (megint: nem általában a „kvóta-vitában”, ami alapvetően a dublini reformot érinti, hanem ebben az egy, 2015-ös tanácsi döntésben):
• ) végrehajtja a tanácsi határozatot, befogad, és kezdeményezi a szerződés 78.3 pontjának a módosítását
• ) nem hajtja végre a bírósági döntést, ez esetben lesz egy második per is, ahol már a bíróság ítéletének megtagadásáért perelik az országot, és ha itt is elmarasztalják, akkor jön a pénzbüntetés
• ) ezt is megtagadja, és nem is fizet. Ezt persze nettó kedvezményezett országnak nehéz kiviteleznie, mivel pénzben megfogható úgy is, hogy a büntetés összegével megegyező mértékben nem kap meg bizonyos költségvetési folyósítást. De ennek már beláthatatlan egyéb, nagypolitikai következményei is lennének.
Brüsszel, 2017. július 25.
