Az olasz kormánnyal folyó költségvetési huzakodás minden korábbinál élesebben veti fel azt a kérdést: mi a helyzet akkor, ha egy tagállamban a választók többsége által támogatott felhatalmazás összeütközésbe kerül EU-politikákkal/eszközökkel, ezeket intézményesítő elvárásokkal és paraméterekkel, valamint azzal a ténnyel, hogy a szélesebb tagállami többség láthatóan továbbra is e paraméterek és elvárások megtartásában érdekelt? Kihez kell (lehet) igazodni, illetve mivel jár, ha az adott kormány a szavazói többség által preferált megoldáshoz ragaszkodik, akár a közösségi prioritások és szabályok ignorálása árán is. És végül: mi van akkor, ha valaki (vissza?)élni próbál azzal, hogy "népfelhatalmazásra" hivatkozik?
Közösségi technika versus nemzeti legitimitás
Most az olasz költségvetésről van szó, de a dilemma lehetőségét potenciálisan minden mélyreható közösségi eszköz – rejtve, vagy jól láthatóan – annak létrejötte pillanatától kezdve magában foglalja. Ilyenkor ugyanis – mint a közös pénznél, de említhetnénk az államhatárok szabad átjárhatóságát, vagy akár az agrártámogatások közösségi kizárólagosságát is -, egyfelől adott a kormányok közös elhatározása alapján létrehozott közösségi eszköz, amihez a megszabták a szükséges szabályokat is. Ehhez annyiból megvolt a politikai felhatalmazás, hogy akik erről döntöttek, parlamenti választások nyomán kerültek döntéshozói pozícióba.
Másfelől viszont - az attól kezdve tehát mindenkit érintő - közösségi eszköz működtetése, az ehhez szükséges alternatívák kiválasztása és jóváhagyása, a változó helyzethez igazodás már nem kapcsolódik közvetlen politikai „nép-felhatalmazáshoz”. Hanem részint az adott eszköz működési/működtetési logikáját követi, részint a menedzseléséért felelő tagállami politikai vezetők közös döntéshozási eljárásán alapul. És ezen a ponton adott esetben kritikus mértékben ketté is válhat az, hogy mit vár e közösségi körben a „működési/működtetési logika”, és mit követelne meg egyes résztvevők aktuális politikai mandátuma.
Vegyük példának a közös pénz esetét. Adott egy nemzetek feletti közösségi eszköz, meg egy ezt operatív értelemben üzemeltető közösségi intézményrendszer (Európai Központi Bank, karöltve az Európai Bizottsággal, az EU pénzügyminiszteri tanáccsal, valamint egyéb kapcsolód intézményekkel), továbbá egy mindezek működéséhez keretet szabó közös előírás-gyűjtemény. Még bizonyos közösségi szintű politikai kontroll is létezik, amennyiben az Európai Parlament is véleményez vonatkozó eszközöket és döntéseket.
E ponton azonban megszakad az egyértelműen közösségi elemek láncolata, (nem folytatódik például közös költségvetéssel, közös költségvetési tanáccsal, közös kincstárral, eljutva sor a végén a közös kormányhoz, parlamenthez, alkotmányhoz is), és a dolog (a közösségi és a nemzeti között) kezd fokozatosan hibriddé válni. Innentől ugyanis immár jelentős mértékben a nemzeti szint dominál, ami más szóval azt jelenti, hogy miközben legfelül adott egy közös pénz, alatta már (jelenleg) tizenkilenc különböző nemzetgazdaság, ezeket menedzselő helyi nemzeti gazdaságpolitika, végső soron nemzeti kormánypolitika áll, (és így tovább, el egészen a tizenkilenc féle nemzeti parlamentig, alkotmányig - és választóig).
A „hibriditás” abban áll, hogy e különböző – önmagukban szuverén – tényezőket bizonyos (előzőleg szintén közösen elfogadott) szabályok valamilyen fokig közös mederben tartják. Léteznek továbbá olyan közös szervezetek és intézmények, amelyeket előzőleg felhatalmaztak arra, hogy e közös eszköz fenntartása és működtetése érdekében igyekezzenek harmonizálni a résztvevői szempontokat, prioritásokat, törekvéseket.
Tovább lefelé haladva „lefelé” azonban a „hibrid” módszer hatékonysága is gyengül. Az elmúlt pénzügyi-gazdasági válság nyomán ugyan, néhány év alatt, figyelemre méltó gyorsasággal és alapossággal nőttek fel olyan újabb szabályok és eljárások (mint a nemzeti költségvetést egymásnak és EU-itézményeknek bemutató Európai Szemeszter, vagy a túlzott költségvetési hiány mellett például a túlzott államadósságot is szankcionálni képes új szabályozás, ld. a 2011-es „hatos csomagot” stb.), amelyek a korábbiaknál nagyobb hatékonysággal képesek a közös politikához igazítani a nemzeti gazdaságpolitikákat.
Ezekkel ma már tagadhatatlanul hatékonyabban kezelhető az a korábbi diszkrepancia, hogy addig egyetlen közös pénzt x számú nemzeti makrogazdasági prioritás rángathatott különböző irányokba (bár valamennyi számszerűsített korlát ekkor is létezett, de hatásuk sokkal behatároltabb volt). A mai szigorúbb keretek és egyeztetési mechanizmusok tehát hatékonyabban tudják egymáshoz közelíteni az eltérő nemzeti gazdaságpolitikákat.
Itt azonban a „hibriditási hatás” mondhatni kifullad. A következő fokozat ugyanis már a résztvevő országok nemzeti gazdasági prioritásait – a nemzeti pénzügyminiszterek vagy kormányfők döntéseit - meghatározó nemzeti politikai prioritás. Ami viszont kizárólagosan a nemzeti választói felhatalmazáson alapul. A nemzeti választás adja meg a demokratikus alapot az euróban résztvevő kormányoknak az intézkedésekre, és ha ezeken a választásokon a választók olyan programot preferálnak, amelyik letérítheti az adott országot a közös keretek között haladó útról, akkor gond van.
Ez történik most az olaszokkal
Ez történik most az olaszokkal. Az Északi Liga és az 5 Csillag féle koalíció szerint az ő „népi felhatalmazásuk” olyan gazdaságpolitikai intézkedések meghozatalára kötelezi őket, amelyek – formálisan – eltérnek az euró stabilitásához szükségesnek ítélt paraméterektől, (így egyebek között akár nagyobb költségvetési hiányt is tolerál, ha ezzel gazdaságot élénkíthet és leszakadó tömegeken segíthet – érvel a kormány).
Ez viszont olyan szakítópróbát vetíti előre, amiben – ha végig viszik – annak tesztje is elkövetkezhet, hogy mi van, ha valamely tagország politikai prioritásai kihátrálnak a közösségi eszköz mögül, és az adott kormány saját céljait követve kezd el más irányban politizálni (miközben formailag továbbra is része marad a közös eszköznek)? (A közös politikáktól való markáns eltérés általában is komoly fejfájás az EU-folyamatok menedzselésében, amivel a többségi (és/vagy intézményi) kör láthatóan mindmáig nem nagyon tud mit kezdeni. Vélt/valós jogszabálysértés – az EU-jogtól való eltérés - esetére elég alaposan kidolgozott, bejáratott, mechanizmusok léteznek. A politikai szembefordulás – korábbi döntések elvetése, netán kifejezett ellentábor szervezése - azonban önmagában nem szerződésszegés, hanem politikai vita, ezért formalizált korrekciós mechanizmusok sem állnak – nem is állhatnak – a kezelésére rendelkezésre. Miközben kihatásaikban ugyanúgy korábban közösen elfogadott közösségi eszközök működtetését, és azt megelőző közös politikai prioritások érvényesítését veszélyeztethetik – lásd határellenőrzés esetenkénti helyreállításának hatását Schengenre – mintha tételes jogsértés történt volna.)
Bizonyos többségi (uniós) elvárás kikényszerítésére elvben ott vannak az említett jogszabályi mechanizmusok – kötelezettségszegési eljárás, bizottsági/tagállami szankciók, végső soron az Európai Bíróság majdani ítélete -, ám ha a tagállami kormány a saját választói többségének akaratára hivatkozik, akkor a dolog könnyen feloldhatatlan helyzetet teremthet.
Olyan kormány esetében persze, amelyik nemzeti prioritásnak tekinti az uniós (adott esetben eurózóna-) tagság meglétét és megőrzését is, az effajta dilemma általában nem jut el a végső szakítópróbáig. Mert már maga a kormány igyekszik külső és belső kommunikációjában úgy lavírozni, hogy kerülje e két oldal merev szembenállását. Rómában azonban fél éve olyan kormány van hatalmon, amelyik nem tekinti kizárólagos nemzeti prioritásnak az uniós tagságot, az eurót pedig kifejezetten tagadja, olasz szempontból kártékonynak tartja. A választási kampány korai szakaszában még a közös pénzből való kilépés lehetőségét is felvetette, majd csak azon az alapon tekintett el ennek formális megfuttatásától, hogy az egész közös pénz projekt „amúgy is” életképtelen és úgymond magától meg fog bukni.
Ilyen háttérrel láthatóan nem is lavírozni igyekszik a „brüsszeli” és a nemzeti akarat között, hanem hangsúlyozottan a nemzeti akarat „élére áll”. Ami nemzeti kormányként persze érthető, csak éppen „élen állni” is lehet úgy is, hogy például az eurót is nemzeti prioritásnak tekinti, és ehhez képest igyekszik a választói felhatalmazásnak is megfelelni. Az olasz helyzet annyiban új – és ebben eltér a hajdani ciprászi görög/euró-válságtól is -, hogy az eurózóna tagjai közül először deklarálja nyíltan is, hogy számára (az amúgy nem kis részt általa is gerjesztett) választói prioritás és szavazói felhatalmazás jelenti az abszolút elsőbbséget.
Konkrétan arról van szó, hogy az olasz kormány egyfelől láthatóan olyan gazdaságpolitikai intézkedésekben hisz, amelyekben - az euró lévén vele egy hajóban úszó - parterei (többi EU-kormány, uniós intézmények, piaci szakértők) egyelőre nem. Másfelől deklaráltan kész arra is – sokak szerint ez a súlyosabb -, hogy az ezek mellett való kitartás érdekében akár a végletekig is elmenve ignoráljon bizonyos a közös játékszabályokat.
A koalíción belül a – sokszor saját személyes élményeiken keresztül is – „szegény olasz Délt” képviselő 5 Csillag valószínűleg őszintén hisz abban, hogy kézzel fogható és azonnali intézkedésekre van szükség az elszegényedett milliók felé. Az ország gazdagabbik feléről származó Északi Ligát ez valószínűleg kevésbé izgatja, de azt nyilván felismerték, hogy politikailag (olasz földön és rövid távon) csak nyerhetnek, ha gazdasági szabadságharcot hirdetnek az általuk amúgy is tévedésnek minősített euróval, és az azt működtető uniós intézményekkel szemben.
Tekintve azonban, hogy az olasz gazdaság nagyságrendje meghatározó tényező az egységes belső piac zavartalan működés szempontjából, (és persze még inkább az az euróban osztozó további tizennyolc tagország számára), ezért uniós oldalon ugyanezen olasz lépéseket már őket is érintő intézkedésnek tekintik. Úgy érzik, hogy az ő bőrükre – a gazdaságaik számára meghatározó közös pénz stabilitására, vagy éppen az ezt működtetni hivatott szabályok és intézkedések hitelességére – is mehet a dolog. De kétkedik a piaci alkusz is, mert nem hiszi, hogy az olasz szegénység pénzadományozással történő enyhítése önmagában gazdasági struktúraváltást és ezzel nagyobb gazdasági kibocsátást idézhetnek elő. Így viszont csak a költséget látják, a (lehetséges) hozadékot nem tudják hozzá beárazni.
Az új római kormány hozzáállása minderre válaszul egyelőre az, hogy a szavazók felhatalmazása – csakúgy, mint a szükség– szerintük így is legitimálja az irányválasztást. (Emellett minimális nyereségként továbbra is bíznak a hazai politikai hozadékban.)
Hol van a jogok és politikák elsődlegessége?
Amivel el is jutunk az „uniós jog, kontra tagállami jog” elsődlegességének a jól ismert alapkérdéséhez. Ami azonban most kiegészül egy másik, nem kevésbé fajsúlyos kérdéssel is: nevezetesen, hogy a politikai prioritások meghatározásánál mi legyen az elsődleges?! Az EU szintű (tagállami/intézményi) egyetértés, vagy a nemzetállami választói többségi preferencia? Még pontosabban: mi van, ha a nemzetállami politikai prioritás változik egy korábban elfogadott közösségi prioritás kapcsán, amihez a többiek viszont ragaszkodnak?
Tovább komplikálja a képletet, amikor politikai preferenciát (mint például az euró stabilitását) közösségi jogszabályi keretekkel igyekeznek védeni. Ilyenkor végső soron a nemzeti választói politikai felhatalmazás a közösségi joggal (valójában a közösségi joggal védett közös prioritásokkal) ütközik. Ekkor van az, hogy ami közösségi szemszögből jogsértés, az nemzeti politikai alapállásból szuverén népakaratnak fest. Más szóval: ebben a beállításban a demokratikus „nemzeti demokratikus akarat” ütközik külső-idegen „bürokratikus (jogászi) akadékoskodásokkal”. Az, hogy ezeket a jogi korlátokat is legitim politikai szándék – és legitim módon választott nemzeti vezetők közös döntése – hozta létre egy korábbi politikai prioritás tiszteletben tartására, ebben az összefüggésben már elvész a látóhatárról.
Ez következik be akkor is – mint most, az olaszokkal -, amikor a politikai vezetés (pld új kormány) politikai térbe emel technikai, szabályozási, jogi kérdéseket is. Amig jogi területen folyik a vita, van mihez nyúlni (alapszerződés és törvényei). De politikai térben nincs objektív kritérium, csak elvek vannak, meg erőviszonyok (és az utóbbi könnyen felül tudja bírálni az előbbit). Abban a pillanatban, hogy megfogható, konkrét jogszabályi feltétel helyett valaki politikai premisszákra kezd hivatkozni (és tud ilyen lenni a "többségi népi akarat" is), háttérbe tud szorulni a vita mögött az addigi jogszabályi bizonyosság (mérhetőség). És az új pályán minden kiszámíthatatlanabb.
Kijelenthetjük például, hogy úgymond a demokrácia abszolútuma alapján a mindenkori – tehát a mostanra megváltozott, ha úgy tetszik az aktuális – nemzeti választói többségi akarat kell, hogy a döntő szempont legyen. Rendben, de – EU-ról van szó - melyik választói többség? Pillanatnyilag az olasz választói többség – a kormány értelmezése szerint – arra adott vezetőinek felhatalmazást, amivel ezek a választás előtt kampányoltak (leszakadó tömegek pénzügyi támogatása, adókönnyítés stb.). Ha kell, az eurós kötöttségek átlépésével/lazításával is. De ugyanerről a holland, a német, a finn, de még francia meg ír választói többség is nagy valószínűséggel másként gondolkodik.
A holland sajtó például hosszasan, és minden esetben elítélően tárgyalta/tárgyalja, hogy az új olasz kormány az adósságai csökkentése helyett további költekezésre készül, kockáztatva ezzel a hollandokéval (is) közös pénz stabilitását. A holland választói többségi vélemény mindezek alapján biztos elítélő. És ez is demokratikus, meg az olasz is. Lehet-e mondani, hogy valamelyik (ilyen szempontból) legitimebb, mint a másik?
Így viszont az EU-olasz vitából előrelátható módon az következhet, hogy amennyiben Róma a jövőben is kitart amellett, hogy nem ismeri el a költségvetési politikáját korrigálni akaró közösségi döntéseket, akkor a más prioritásokat valló többi tagtárs – csakúgy, mint az őket (is) képviselő uniós intézmények – minduntalan visszalőnek majd, és az út végén előre láthatóan egy európai bírósági per kell, hogy következzen. Ami már a tényleges színvallás kényszerét is fogja jelenti. De akkor már nem a deficit-százalékok pontos nagyságát illetően. Hanem az olasz kormány elkötelezettségét tekintve, az eurótagság, az ebből következő szabálykövetés, valamint általában is az uniós tagsággal együtt járó bizonyos kötelmek elismerése (így például az európai bírósági döntés elfogadása) felé.
Mint a lengyelek
A dilemma egyébként bizonyos szempontból emlékeztet a lengyel kormány vitájára „Brüsszellel” a Legfelsőbb Bíróság tagjainak előhozott nyugdíjazása kapcsán. A kormány itt is bizonyos saját (választói többség által támogatott) nemzeti – történelmi, politikai – prioritások elsődlegességére hivatkozva nem hajlandó elfogadni bizonyos, mások által általános érvényűnek tekintett elvek abszolút jellegét.
Ez önmagában egy elvi, ideológiai vita (például, hogy a konkrét ügy kapcsán miként kell értelmezni az uniós alapszerződés preambulumában szereplő alapelveket). Szakítópróbává válik azonban, ha majd európai bírósági döntés is születik az immár a luxembourgi bírók előtt lévő ügy kapcsán. Ha Varsó azt sem fogadja majd el, akkor az új kérdés immár nem konkrét bírók konkrét nyugdíjazására fog vonatkozni, hanem arra, hogy mi a lengyel kormány hozzáállása az uniós jog elsődlegességéhez.
Varsó egyelőre annyiból visszakozott, hogy késznek mutatkozott a luxembourgi ítélet megszületéséig saját intézkedését felfüggeszteni. (Az olasz kormány a maga költségvetési vitájában ennek akár csak elvi, jövőbeni lehetőségét is kizárja.) De ha a dolog eljut majd az imént említett végső színvallás fázisába, akkor mindkét kormány esetében végső kérdésként a tagság értelmezése következik, nem kétségbe vonva persze a mindezzel kapcsolatos döntési szabadságot. (A maga nemében a Brexit is ilyen tagállami döntési szabadságot fejez ki.)
Mondjuk, Róma esetében annyival jobban nehezített a pálya, hogy az olasz büdzsé kapcsán távolról sem csak „Brüsszel” és az uniós intézmények ilyen-olyan lépése számít tényezőnek, hanem a potenciális pénzpiaci reakció is.
Az olasz kormány egyelőre mindezt láthatóan annyiban nem bánja, hogy ami a lehetséges EU-intézményi ellenlépeseket illeti, Rómában jól tudják, hogy az ilyesmi időben viszonylag elhúzódó folyamat, cserébe a kormány addig is folytathatja saját politikáját, bízva annak (gazdasági) termőre fordulásában, (de mindenképpen „belpolitikai tőkehozadékában”). A piaci retorziók kapcsán pedig visszaköszön, hogy ez a kormány a már említett módon magában az euróban sem hisz, de legalábbis elfogadhatatlannak tartja az eurótagsággal együtt járó döntéshozási behatároltságot. Más szóval: neki(k) – egyelőre? – láthatóan kevéssé fáj, ha akár az ő döntéseik miatt az euró pozíciója megrendül, de talán még az sem, ha mindebből Olaszország idővel kihullik: egyébként is volt ilyen szándékuk.
Persze a dolog e tekintetben sem ilyen egyszerű, és jó eséllyel a gazdasági realitás ezen azért még változtathat. Mert, ha ez a politika esetleg tetszik is a szegény olasz délen – bár aktuális helyszíni riportok szerint ott is akadnak olyan hangok, hogy persze jól jön az állami támogatás, de igazából munkahelyet és működő gazdasági környezetet szeretnének látni maguk körül -, egy ponton túl azonban a jobb módú „északnak” már aligha. A nagyobb részt az európai folyamatokba ágyazódott észak-olasz üzleti/banki világ nagy része – ami nem mellesleg az Északi Liga gazdasági hátországa - hosszú távon aligha lesz kész mindvégig szótlan partner lenni az euró, vagy akár csak az „olasz euró” látványos tönkretételében, illetve a várhatóan szaporodó piaci pofonok lenyelésében. De ez még jövő zenéje.
A legvégső dilemma: szuverenitás-maximálás közösségi keretek között?
A lényeg mindezek mögött is az a végső dilemma, ami valahol a jelen válság tényleges gyökerét jelenti. És ami nem egyéb, mint egy (önkéntes) szuverenitás-megosztáson alapuló közösség tagjaként a nemzeti döntéshozási szabadság (vissza-)maximalizálásának az igénye. Ami már távolról sem csak olasz kérdés. Ugyanúgy abszolút hajtómotor volt a minél előbbi és minél teljesebb Brexit hívei körében, miként időről-időre megjelenik például a visegrádi országok számos törekvésében is, (a lengyeleknél például politikai szinten fogalmazódott meg az a felvetés, hogy az EU-döntéshozásban intézményesíteni kellene, hogy a nemzeti parlamentek döntése felülírhasson közösségi döntéseket).
Azok preferenciája ez, akik úgy érzik, hogy a másokkal való együtt haladás nem teremt annyi hozadékot számukra, mint amennyit érzésük szerint be kell érte áldozniuk saját mozgásszabadságukból (a másokhoz – intézményekhez, tagországokhoz, előírásokhoz stb. – való kényszerű igazodásukban). Végső soron a briteknél ez a meggyőződés tudott többségi politikai akarattá terebélyesedni. Cserébe másutt – és a tagállamok többségében ma (még?) ez az uralkodó nézet – úgy találják, hogy az együttlétből kinővő hozadék nekik többet jelent, mint a döntéshozási (esetenkénti) behatároltságból fakadó veszteség.
Olaszországban ma az előbbi iskola van kormányzati pozícióban, ami azért új helyzet EU-szinten, mert bár ilyen vélemény az EU-ban mindig létezett, de most először jelent meg (tagállami) kormányzati szinten, és ezzel az uniós döntéshozás asztalánál is. Amivel viszont a többiekkel való ütközés is szükségszerűen kódolva van. Rómában ma láthatóan abban bíznak, hogy az általuk követett út életképessége önmagát fogja igazolni, emellett pedig, még ha kudarcot vallanak is, Olaszország aztán végkép „túl nagy, hogy bedőljön”. Azaz, nagy baj esetén úgyis rákényszerülnek majd a többiek (maguk érdekében), hogy segítsenek.
Hogy tényleg így lesz-e, az ma még több, mint kérdéses. Ami bizonyos, hogy ha az EU-olasz vitát és szembenállást a jövőben is a mai kölcsönös elutasítás jellemzi, ennek eszkalálódását nem csupán az euró fogja megszenvedni, de az eset könnyen vízválasztó lehet az említett dilemma megítélésében is. Hogy ugyanis mit is vetíthet előre, ha szembe kerül egy aktuális nemzeti politikai felhatalmazás, és a korábbról folyamatában létező, jogi szankciókkal levédett többségi közösségi prioritás? Ami mögött szintén – nem mellesleg – nemzeti választói felhatalmazások is állnak. Csak éppen másmilyenek.
Tanulságos lesz.
Brüsszel, 2018. november 15.
