A német alkotmánybíróság elhíresült múlt heti döntése főként azért fontos, ami mögötte van. Olyan közegben született, amiben EU-országok hatalmi és gazdasági érdekellentétei elegyednek ideológiai konfliktussal és az EU működtetését övező véleménykülönbségekkel. A hajdani közös piac még úgy volt zömében technokrata projekt, hogy a résztvevők politikailag homogénok voltak. A mai, eseménykövető Unió úgy válik egyre inkább politikaivá, hogy éppen politikailag megosztottabb, mint valaha. A karlsruhei döntés ennek valahol terméke is, befolyásolója is. Amit viszont helyesebb tágabb összefüggésben nézni
Tekintve, hogy a múlt heti ítélet azon Uniós intézmények döntései felett tört pálcát, amelyek az euró stabilitását (Európai Központi Bank), és az EU jogrendjének egységét (Európai Bíróság) hivatottak garantálni, az első reakciók többnyire világvége hangulatot árasztottak. Valójában, ami történt, az Európa háború utáni fejlődéstörténetének egy újabb epizódja, ami kétségtelenül bonyodalmakat vet fel, nem teljesen kizárva akár még egyes intézmények esetében az ellehetetlenülés elméleti lehetőségét sem. De, amit mégiscsak elsősorban ebbe a tágabb közegbe helyezve célszerű vizsgálni.
Mit fejez ki?
Mindenekelőtt: a dolog bármennyire brutális, nem feltétlen volt teljesen váratlan. Ha most nem a német alkotmánybírók, akkor holnap a lengyeleké, vagy a magyaroké, valamivel később esetleg az olaszoké, vagy a finneké. A levegőben volt – és ettől válik általánosabb érvényűvé a dolog.
Andreas Voßkuhle, a karlsruhei bíróság elnöke nem hagyott kétséget, hogy mire irányult döntésük éle. Mint az ítéletet bemutató keddi sajtóértekezletén fogalmazott[1], a német alkotmánybíróság úgymond első alkalommal állapította meg azt, hogy megítélése szerint az európai uniós intézmények egyes cselekvései és döntései „nyilvánvalóan túlmentek” a számukra rögzített hatáskörökön, és ezért Németországban ezeknek nem lehet joghatása.
Hogy ez első ránézésre miféle következményeket vetíthet előre – az EKB válságkezelő tűzerejének a gyengülésétől, a luxembourgi bíróság legitimációjának a megrendüléséig, ennek minden láncreakciójával együtt – azt a rákövetkező órákban (és azóta is) bőségesen kitárgyalta a nemzetközi sajtó és a szakértői reagálások sora. De arról csak viszonylag kevés szó esett, hogy mindez igazából mit fejez ki? Márpedig a tényleges, hosszútávú hatások is végül ebből nőnek majd ki.
Az ügyben három egyre jobban mélyülő frontvonal keveredik. Az egyik, az egymást követő válságok nyomán a rend és biztonság iránti - immár szavazati erővé terebélyesedett - igény ütközése a szabadságjogok elsőbbségét védelmezőkkel. „Leviatánusok” és „Levellerek” globális léptékű harcaként ábrázolta ezt tavaly megjelent terjedelmes munkájában Michael O'Sullivan[2], amiben kétségtelenül van szerzői leegyszerűsítés, de sokat megragad a lényegből. Annyi bizonyos, hogy a két tendencia mind markánsabbá válása ugyanúgy megjelenik szavazói táborok és közösségi médiafelületek szintjén, miként ki tud teljesedni pártpolitikák, európai pártszövetségek, ideológiák ütközésében, valamint idővel kormányzati stratégiák egymásnak feszülésében is.
Az utóbbit (nemzetstratégiai érdekkülönbségeket) – ami a másik súlyosbodó törésvonal – ráadásul egyre erőteljesebben mélyíti az európai országok közötti növekvő gazdasági különbség, vagy például a nyakukba hullott külső válságoknak (mint migrációs nyomásnak, vagy most a járványnak) való eltérő mértékű kitettség.
Mindez beletorkollik a harmadik problémahalmazba: az európai uniós integráció irányának és dinamikájának az alakulásába. Ami, a leegyszerűsítő közvélekedéstől eltérően, távolról sem egyenes vonalban nyomul a nemzetállamoktól egy föderációs irány felé. Ellenkezőleg, újabb és újabb formákat vesz fel, mint amilyen a válságkezelés nyomán az uniós döntéshozás politikai jellegének az erősödése, ami viszont éppen, hogy a nemzetérdekek hangsúlyosabb megjelenését vonta maga után. Ehhez jön az, hogy az információs technológia forradalmának is köszönhetően az EU léte és tevékenysége minden korábbinál erőteljesebben tudatosult immár a szélesebb közvéleményben is. Ami viszont eddig nem ismert teret adott az EU-ellenesség megszerveződésének is.
Törésvonalak (1.): hatalmi érdekek mentén
Kezdjük a hatalmi érdekekkel, mint leginkább meghatározóval. Végül is magát az Európai Uniót is (akkor még Közös Piacot, no meg annak hajdani elődjét) az érintett nemzetállamok aktuális érdeke hívta életre. Visszaemlékezésekből jól ismert Jean Monnet-ék szerepe egy gyökeresen új európai együttélési rendszer megtervezésében Ez azonban csupán a történet EU-megálmodóira emlékezik, de nem magyarázza meg azt, miért fogadta el ötletüket a hatalmon lévő német és francia politikai elit? Amelyik már nem összeurópai álmok, hanem racionális nemzetstratégiai szempontok alapján döntött.
Nos, adott volt egy, a háború nyomán az európai hatalmi játszmákban jelentősen meggyengült Franciaország, amelynek vezetői azzal szembesültek, hogy az amerikai Marshall-tervvel újjáépülő új európai rendben a francia befolyás önmagában már csak behatárolt lehet. És adott volt egy háborúban legyőzött és jobbára mindenért (anyagilag, politikailag és morálisan is) első számú felelőssé tett csonka (Nyugat-)Németország. Amelyik mérhetetlen elszigeteltségből kellett, hogy valamiként kitörjön, és nem utolsó sorban gazdaságilag is talpra álljon.
Láthatóan mindkét oldalon felmérték, hogy az érdemi befolyás visszaszerzéséhez az adhat esélyt, ha ezt nem elsősorban franciaként/németként, hanem növekvő mértékben egy "európai politika" részeként teszik meg. Szakértők szerint ez magyarázza, hogy Schuman és Monnet viszonylag hamar úgy döntöttek, hogy az eredetileg csak francia-német együttműködéshez szánt szén- és acélközösségi tervet megnyitották a többi nyugat-európai ország előtt is. Öt évvel a háború után egy német számára még ugyanúgy nehezen lenyelhető lett volna az (akkor ugyan még nagyon behatárolt) szuverenitás-megosztás kizárólag a franciákkal, mint (és még inkább) fordítva. Mindjárt más volt az akusztikája, ha egy új, átfogó európai projektről lehet szó.
Mindez jól mutatja az, hogy az európai projekt – akár föderális célokat követ benne valaki, akár más elképzelések mentén gondolja működtetni – távolról sem (csak) elvi/ideológiai kérdés. Kézzel fogható kormányzati, nemzetstratégiai szempontok találkoztak benne Monnet-ék intézményi és együttműködési modelljével. Kezdetektől fogva. Amit, ha megfordítunk, azt kapjuk, hogy senki nem karitatív alapon „euzik”. Hanem számára jól megragadható (gazdasági, biztonság- és geopolitikai, nemzeti-etnikai stb.) államérdeke fűződik hozzá. Amibe láthatóan beleférhet a szuverenitásmegosztás is. Például, ha ezzel nő az állambiztonság (leköti a potenciális ellenségeket), vagy – mondjuk magyar szempontból – intézményesíthető általa a több tagországba szétszóródott magyar népesség szorosabb kapcsolattartása.)
A probléma akkor kezdődik, ha a résztvevők úgy látják, hogy az államérdekek (többé már?) nem teljesülnek az elképzelt mértékben, (saját érvelése szerint emiatt vezette ki Nagy-Britanniát az EU-ból a jelenlegi kormányzó elit). Még durcásabb a hangulat, ha ezen érdekeik szerintük kifejezett csorbát szenvednek. Akár partner-résztvevőktől, akár a közösen létrehozott intézmények miatt.
Márpedig főként a pénzügyi és migrációs válság óta mind több ország kormánya (és még inkább közvéleménye) úgy véli, hogy az utóbbit éli meg. És ami súlyosabb, hogy ez sok esetben mások viszonylatában kölcsönös is. Mint amikor például – klasszikus felállás – egyes gazdag északi tagországokban komolyan úgy tartják, hogy közvetve, közvetlenül ők finanszírozzák a folyton eladósodó déliek beteges gazdaságát, az utóbbiak pedig meg vannak győződve, hogy tartós gazdasági nyomorúságuk fő forrása a (járvány kirobbanásáig) Észak-diktálta megszorítási politika, a németeknek kedvező kötött árfolyam, vagy például a szerintük fennálló holland társaságiadó-dömping.
A dolog ma már odáig fajult, hogy „Északon” előfordul, hogy egyfajta EU-intézményi lopakodó „déli puccsot” – de legalábbis konspirációt – vélelmeznek a dolog mögött. Például abban, ahogy az olaszok és a franciák (esetenként spanyolok) eddig még mindig ki tudtak siklani az elszámoltatás (érdemibb költségvetési hiányeljárás) elől. Magyarul: hogy beépített EU-intézményi csápjaik rendre kisegítették őket... Cserébe a déliek meg folyton arra gyanakodnak, hogy a Bizottság voltaképpen Berlin zsoldjában áll, és az északiak diktátumát teljesíti - az ő kárukra.
Ezekben az ügyekben tehát már nem (csak) bizottsági bürokraták torzsalkodnak tagállami tisztviselőkkel (politikusokkal), még csak nem is európai parlamenti képviselők lövöldöznek egymásra és egymás országaira. Hanem tagállami kormányok érzik úgy, hogy országukat megrövidítették, indokolatlanul korlátozzák, vagy legalábbis államérdekeikben közvetlenül veszélyeztetik. És nem "Brüsszelben", hanem pontosan megnevezett más tagtársakban azonosítva a probléma tényleges forrását.
Az olasz közösségi média például az eurókötvény elvetése kapcsán hamar rányomta a németekre a bélyeget, hogy a "Fritzek" úgymond most nem tankokkal, hanem pénzügyi megszorításokkal támadnak – de a cél ugyanaz. Cserébe a karlsruhei ítélet után a német közösségi médiában bőségesen akadtak olyan hangok, hogy a “lusta déliek” végre nem élősködhetnek a német megtakarításokon.
Hasonló a helyzet a jogállamisági vitában is, ahol a magyar politikai kommunikáció ugyan elsősorban "Brüsszelt" tette meg a szerinte "alaptalan beavatkozások" első számú forrásává, de közben döfést intézett az úgymond magát menteni akaró "elfáradt Nyugat" felé is. Mindeközben az utóbbiak közül a francia kormányelit például közvetve „lepenista” fenyegetést is lát a magyar kormány által támogatott (illiberális/keresztény demokrácia) társadalmi modell értelmezésében. Aminek példája úgymond veszélyesen ragadós lehet.
Egy veterán magyar diplomata ennek kapcsán idézte is Emmanuel Macront, aki áprilisban azzal érvelt az eurókötvény bevezetéséért, hogy ellenkező esetben Olaszországban visszajönnek a szélsőjobboldaliak. "Szóval anti-Salvini meg anti-Le Penn bondokért lobbizik. Pártpolitikává vált az egész " – vélte erről az említett forrás.
Amivel nem biztos, hogy teljesen egyet kell érteni. Salvini, a miniszterelnök-helyettessége zenitjén például már olyan EU-modell bevezetését kezdte szorgalmazni, aminek nem sok köze lett volna az eredeti, szuverenitás-megosztáson és közösségi eszközökön (is) alapuló Monnet-féle integrációhoz[3]. Azaz, egy meggyőződéses integráció-párti politikus részéről a Salvini-politika elleni fellépés már nem csupán saját pártpolitikai prioritásait, de az általa értelmezett Európa-projekt védelmét is kifejezhette. Amihez nem mellesleg kötődhet nemzeti/állami érdeke is!
De a pártpolitikai érzet így is figyelemreméltó, amennyiben az eddigieket egy érdekes új vonással egészíti ki. Azzal, hogy érintett tagállami oldalon egyre gyakoribb, hogy már nem is francia, vagy német érdekek nyomulásáról, hanem a "balliberális platform", vagy az "illiberalizmus" térhódításáról beszélnek. Helyenként a kormányzati propaganda szintjén is, de a sajtó és a közösségi média valamelyik része bizonyosan.
Törésvonalak (2.): ideológiák mentén
Mindez átvezet az Európai Unión belüli ideológiai megosztottság világába, ami valami egészen új dolog. A hidegháború idején az ideológiai választóvonal a Berlini Falnál volt. A Falon túl nemcsak a Varsói Szerződés katonái és szovjet atomrakéták állomásoztak, hanem a Marxizmus-Leninizmus ideológiája is, ami a maga világképével magában is ellenségnek számított. A nyugati oldal országai egymás között nemzeti érdekek mentén sok mindenben összevesztek, de ideológián soha. Vitáikhoz a legritkább esetben adott muníciót az, hogy milyen párt – szociáldemokrata vagy konzervatív – volt éppen hatalmon. (Pontosítsunk: repedések azért történtek. Mindenekelőtt az 1968-as nyugati diákmozgalmak és demonstrációk, meg az ezt kísérő elméleti érvelések idején. De ez sehol nem jelent meg kormányzati tényezőként. Az akkori középpártok hamar összezártak.)
Azzal, hogy a nyugati közös piac tovább terjeszkedett a keleti térfélre is, azt várhatnánk, hogy ez az ideológiai homogenitás ment vele együtt. Az első években ez voltaképpen így is volt. De aztán több fejlemény is fokozatosan kikezdte. A válságok a növekvő bizonytalanságban élők körében erodálták az addig vezető hagyományos középpártok legitimitását, miközben növelték a biztonság, a védelem, a stabilitás, az erős vezetés igényét. A „rendpártiak” - Salvinik, Le Penek, Igaz Finnek - felfutását, vagy főként Kelet és Közép-Európában a nemzeti identitás és hangsúlyozott önrendelkezés előtérbe állítását.
Velük egyúttal beköszöntött az addigi „liberális évtizedek” szerintük okozott kártételeinek a felhánytorgatása is. A másik oldal védekezett, sőt, támadott, és hite szerint nem csak azért, mert megtámadták, hanem mert eleve szabadságjogi, jogállamisági kurtítást vélelmez a „rendpártiak” programjában, (ld. 7. cikk szerinti eljárást Lengyelország és Magyarország ellen).
A végeredmény pedig, hogy néhány év alatt szárba szökött a látszólag azonos oldalon állók egyre elkeseredettebb ideológiai csatája. Először még csak pártok, mozgalmak között - kedvelt színtér az odamondogatásra az Európai Parlament volt -, de utóbb már az eltérő párttok által vezetett tagállami kormányok szintjén is.
Elvezetve ahhoz a mai állapothoz, hogy államközi üggyé válhatnak ideológiai/pártpolitikai viták, és megfordítva: egyes állami (vagy legalábbis kormányzati) érdekek védelme mind inkább ideológiai töltetű érveléssel történik.
Újabban ezt koronázza meg az, hogy ma már sokan EU intézményi lépések mögött is pártpolitikai megfontolásokat látnak. A fent említett példának (a “déliek megpuccsolták” az uniós intézményeket) létezik olyan olvasata is, amelyik a “balliberális lobbi” befolyását feltételezi a déliekkel szembeni szankciók elmaradása mögött. Cserébe a dél-európai médiában viszont a brüsszeli Bizottság ma már sokszor éppen, hogy az északi “ultraliberálisok fellegváraként” jelenik meg.
Mindegy, hogy melyikben mennyi a valóságtartalom. (Többnyire nem sok. A déliekkel szimpatizáló „balliberális” konspiráció például azért nem stimmel, mert akkor is megúszták a felelősségrevonást, amikor Spanyolországot Mariano Rajoy, Olaszországot Silvio Berlusconi, Franciaországot Nicolas Sarkozy, vagy éppen Jacques Chirac vezette – néppártiak valamennyien.) De a példa nem is ennek pontos vagy pontatlan igazságtartalma miatt érdekes. Hanem mert demonstrálja, hogy milyen széles kiterjedéssel tud ma már ideológiai (következésképpen ezt megjelenítő pártpolitikai) vetülete lenni az egykori – kvóták, tarifák körül zajló – közös piaci technokrata egyeztetéseknek.
Törésvonalak (3.): integrációs prioritások
És akkor az EU körüli vitákról. Hogy EU-tagok között vita van, az nem újdonság. Mióta a szervezet létezik, alapvető funkciója a benne résztvevők közötti véleménykülönbségek becsatornázása és kezelése. Sokak szerint ez az EU létének egyik értelme.
Ami új, hogy miről és hogyan vitáznak. A kezdeti közös piac legfontosabb vonása a fent említett módon a depolitizáltság volt. Nem is történhetett másként: a néhány évvel korábbi háborús ellenségek között csak olyan alapon indulhatott viszonylag hamar relatíve zavartalan együttműködés, ha az közösen lefektetett szabályok mentén technokrata szakértői problémakezelésből állt. Ez volt a piaci szabályalkotás viszonylag felhőtlen időszaka. Amiben ugyan akadtak komoly visszaesések is – mindenekelőtt amikor 1965-66-ban Charles de Gaulle megtagadta a részvételt a közös munkában mindaddig, amíg az agrárpolitika ügyét nem rendezik –, de összességében mégis bő három évtizeden át stabilitást hozott.
A megosztott világ eltűntével, az EU-bővítés és mélyítés egymást kiegészítő kurzusával a kilencvenes és kétezres években már látszott, hogy szaporodtak azok a kérdések, amelyek politikai válaszokat igényeltek, és amelyekre addig nem léteztek korábbi közös szabályok. A berobbanó válságok – kezdve az eurót létében megrengető pénzügyivel – aztán végkép félresöpörtek minden hezitálást ez ügyben. A görög válság 2009-es kipattanásától kezdve az együttes munkában a létező szabályok végrehajtása helyett a folyton változó eseményekre történő reagálás politikája vált meghatározóvá. (Erre mondja azt Luuk van Middelaar – európai tanácsi elnöksége idején Herman van Rompuy egyik beszédírója –, hogy az EU-ban a korábbi „jogszabálygyártó” (és végrehajtó) politizálást felváltotta az „esemény alapú politizálás”[4]. Az előbbit, megszabott mandátum alapján, el tudták végezni bürokraták is. Az utóbbi politikai szintű döntéshozást igényel.
Megkerülhetetlen következménye volt ez a válságokkal szembesülő EU félig kész mivoltának. Félig kész, amennyiben félúton van a közös állam, és az önálló országok egyszerű együttműködése között. A példák ismertek: a tagországok többségének van közös pénze, de nemzeti a költségvetése, a kincstára, a pénzügyminisztériuma. Létezik (normál helyzetben) szabad és ellenőrzés mentes határátlépés egymás között, de nincs közös külső határőrség és közös belügyminisztérium.
Amíg a napi rutin szerint zajlik az élet, addig a dolog így is működik. Az ismert teendőkre kidolgozott intézkedések működésben tartják a folyamatokat. Válság esetén azonban addig ismeretlen kérdések merülnek fel. Hiszen ettől válságok. Ilyenkor rövid idő alatt olyan problémákat kell tudni megoldani, amikre nincs kész szövegkönyv, iránymutatás, precedens. Esetleg a nemzeti szuverenitást érintő érzékeny területről van szó (ld. bel- és igazságügy…). Jó eséllyel éppen ezért nem is készült róluk addig közös ügykezelési mechanizmus, merthogy a tagoknál nem volt meg a készség kiadni nemzeti kézből az illetékességet.
A probléma az, hogy válság okozta extra terhelés nem egyformán érinti a különböző helyzetben lévő tagországokat, és hacsak nincs azonnal működésbe lépő és közösen menedzselt kiegyenlítési mechanizmus, az egyéni érdekek alapján ilyenkor gyorsan elkezdenek divergálni. Megtehetik, hiszen nemzeti illetékességben intézkednek. Csak éppen ezzel az összuniós helyzet tovább romlik, ami előbb-utóbb visszaüt az egyes országokra is.
Ez történt az elmúlt tíz év összes válságának kezdetén, indítva a görög összeomlással, egészen a koronavírus járványig. Utóbb az a tény, hogy egyazon közösségben és egyazon belső piacon együtt élő országokról volt/van szó, hamar megmozdította az egyeztetés reflexét. De mert ilyenkor gyakran nulláról kell(ett) megoldani valamit (nincs precedens), ezért a dolgok sínre tétele első körben klasszikusan a politikai szintű döntéshozó fórum, az Európai Tanács dolga. (Aki a csúcstalálkozók – újabban videokonferenciák – dömpingjét látva azt hiszi, hogy az EU-ban ez mindig így volt, nagyon téved. 1961 és 1973 között mindösszesen csak hat (!) csúcstalálkozó volt. Minek is kellett volna több? Egy depolitizált technokrata projekthez?)
Csakhogy egy félig kész valamihez hozzányúlni egyre nagyobb számú résztvevővel és egyre markánsabban eltérő felkészültség és érdekeltség mellett nem egyszerű dolog. Különösen nehéz ügy, ha eszkalálódó politikai-ideológiai szembenállás tüzeli (vakítja?) az egymás közötti nemzeti érvelést. Ráadásul az országok tárgyalási pozícióját még az egymástól szintén távolodó gazdasági helyzetük is terheli. (Amit csak tovább ront, hogy közben egész Európa együttesen általában is tért veszít a feljövő új globális versenytársakkal szemben. A gazdasági mozgástere mindenkinek szűkül – a jól menőknek is.)
A folyton tárgyalt, de sohasem elfogadott eurókötvény kérdése ugyanúgy szemléletes példa erre, miként annak megítélése, hogy mivel lehet jobban stabilizálni az eurót: államkötvények ezermilliárd eurós nagységrendű felvásárlásával, vagy strukturális szerkezetátalakítással és a reálgazdaság megreformálásával? A német közösségi médiában az előbbit elvető karlsruhei ítélet hírére twitteres üzenetek sokasága ünnepelt. A válaszul rögtön megszólalt twitteres olasz kórus cserébe “fösvény németeket” gyalázott.
És mennyi hasonló volna még! Gyakran integrációs alapkérdésekben is, mint hogy vajon érvényesnek tekinthető-e még Monnet, Spinelli, Spaak, meg a többi „alapító atya” hitvallása a közöspiaci folyamatok mind nagyobb hányadának „közösségiesítéséről”. A magyar álláspont például ehhez képest a „nemzetek Európája” irányt tartja egészségesnek, Lengyelország erős embere, Jaroslaw Kaczynski pedig egyenesen úgy fogalmazott, hogy szerinte a tagállamok viszonyának az ENSZ Alapokmányára kellene támaszkodnia.[5]
És az intézmények?
És hát itt vannak maguk a brüsszeli uniós intézmények. Rengeteg sokdiplomás kiváló szakember van közöttük. Jó szándékú, világot megváltani akaró politikai álmodozó is akad bőven. Maguknak a szervezeteknek is a célvektora egyértelműen pozitív, eredetileg jól behatárolt szereppel, tagországoktól kapott megbízatásokkal. Csak persze ennek az érmének is megvan a maga hátoldala. A több tízezer tisztviselő között itt is van nyilván hiú, vezetésre alkalmatlan, felületes, empátia nélküli. Ha ilyen kezekbe kerülnek érzékeny dossziék, az ártani is tud. Maguknak az intézményeknek pedig – túl a szükségszerűen megduzzadt létszámból fakadó "nagyszervezet-problémák" elkerülhetetlen megjelenésén – az utóbbi években-évtizedekben szintén oly mértékben változott a működési környezete, hogy a tradicionális rutin immár sokszor inkább gát, mint előny. (Most elsősorban a Bizottságról van szó, bár az Európai Parlament is keresi a maga (új) helyét a képletben. Sőt, mint a karlsruhei döntés mutatta, még a független szent tehenekként kezelt olyan szereplők működése is válthat ki esetenként súlyos konfliktust, mint az Európai Központi Bank, vagy az EU-jogrend legfontosabb tartópillére, az Európai Bíróság.)
Jelen dolgozatban nincs rá tér, hogy mélyrehatóan vizsgáljuk helyzetüket, alább csak a legfontosabbról néhány szó, ami valahol visszaköszön a karlsruhei ügyben is. Az "eseményalapú politizálás" kiszélesedésére gondolok, ami intézményi oldalon is sokakat váratlanul és felkészületlenül ért. A tisztviselői kar nem csekély része sokáig (egyesek mindmáig) afféle „technokrata teendőként” tekint(ett) az új kihívásokra, mint a tarifák és kvóták idején, amik kapcsán neki intézkedési joga, sőt, kötelessége van, és ilyen alapon reagál(t) alkalmasint érzékeny politikai súlyú ügyeknél is. Tipikus példája volt ennek a 2015-ös migrációs válság, amikor az adminisztrációban láthatóan sokan úgy viszonyultak a menekültkvóták meghatározásához és elfogadtatásához, mint a halászati kvóták ügyéhez (van Middelaar szavaival). Technikai problémát láttak benne, nem szuperérzékeny politikai (sokaknál alkotmányos) kérdést. Rengeteg (politikai) kár keletkezett ebből.
Szerencsére itt is van változás, csak még lassú, és főként, lassan érződik a hozadéka. A Juncker-bizottság hivatalba lépése előtt például a túlzott költségvetési hiány ügyében nem egyszer bizottsági (fő)osztályvezetők közvetítettek tagállami választott politikai vezetők felé elvárásokat, utasításokat, szankciós fenyegetéseket. Főként kelet-európai oldalon okozott ez sokaknál traumás élményt, akiknél az is bonyolította a benyomások feldolgozását, hogy új tagokként nem tudhatták, hogy itt "mi a szokás", mennyiben kell mindezt magától értetődőnek elfogadni (beletörődni). A nyugalmazott miniszterelnökből bizottsági elnökké avanzsált Juncker belépésével aztán hamar úgy módosították a felállást, hogy bizottsági apparátustag csak saját szintjéhez mérhető nemzetállami tisztviselővel lépjen kapcsolatba. Választott politikussal Juncker óta csak politikai szintű intézményi vezető egyeztethet.
Látszólag magától értetődő dolog. Valójában ezt is tanulni kellett és kell ma is, igazodva egy átalakuló helyzethez. Más kérdés, hogy addigra tagállami oldalon a fentieket megélve sokan közben átértékelték a korábbi – különösen kis tagállamokra jellemző – hozzáállást a brüsszeli intézményekhez, amely évtizedeken át hagyományosan „szövetségesként” tekintett a Bizottságra.
Karlsruhe után
Folytassuk? A német alkotmánybíróság mindebbe illeszkedve hozta meg múlt heti ítéletét[6]. Szabálytalannak minősített egy európai központi banki intézkedést, és elfogadhatatlannak egy európai bírósági értelmezést. Kilátásba helyezve egyúttal a további német részvétel megtiltását. Ezzel veszélybe sodort egy addigi finanszírozási programot és (tekintélyes szereplőként) precedenst teremthet az EU-jog elsőbbségének a tagországi megkérdőjelezéséhez. Hogy hányféle potenciális lavinát programozott be ezáltal, azzal az elmúlt hét minden napján tele volt a sajtó. De vajon tényleg ennyire drámai a helyzet?
Ezek a reakciók többnyire a pillanatnyi adottságokból mechanikusan levezethető következményeket veszik számba (és az ő gondolati pályájukon haladva általában nem is tévesen). Van viszont egy nagy gyengéjük: számításon kívül hagyják az uniós projekt egészét mozgató/befolyásoló tényezők összjátékát. Az EU-val kapcsolatos alapvető hozzáállást.
Igen, ami történt, az nagy gond (lehet még). De most nézzük a 63 éves projekt egészét. Négy dolog is szembeötlik:
A gazdasági szereplők igénylik az egységes belső piac és a kapcsolódó környezeti feltételek (a jogbiztonság is ilyen) meglétét. Világosan kiderült ez a politikai alapon levezényelt Brexitből is, pedig a brit mentalitás amúgy valóban fényévekre van a kontinentálistól. De az üzlet, a pénzpiac, a gazdasági szereplők folyamatosan kapálóztak a kilépés ellen, amikor pedig ez elkerülhetetlenné vált, legalább a szakítás mértékén próbáltak (próbálnának ma is) enyhíteni. És ezek nem álmodozók, hanem pénzüket számoló, két lábbal földön álló emberek. Nyilván tudják, hogy miért teszik.
A brit példa a következőt már nem igazolja vissza – még kevésbé az utóbbi hetek némely olasz közvéleménykutatása –, de azért a tagállamok többségénél (főként a nyugati "régiek" körében) továbbra is domináns a tagság társadalmi támogatottsága is. Korábbi bejegyzésekben utaltam már rá, hogy szemben a kelet-európai "új tagokkal" – amelyeknél sokan főként anyagi biztonságot, jólétet, a bőkezű pénzügyi támogatás kilátását, esetleg a szocializmussal szembeni szabadságjogokat látták – a "régieknél" alkalmasint generációk egymásutánja nőtt bele a közös európai lét rengeteg hozadékába. Félévszázad relatív jóléte és szabadságélménye számukra összenőtt az egybe nyitott Európával. Vezetőit, intézkedéseit, sokszor érthetetlen szabályait, bürokratáit alkalmasint utálják. De az integrációs környezet egészét nem. Mindenesetre ez derült ki a Brexit utáni, 2017-es, 2018-as tagállami választások mindegyikéből: sehol sem az eurószkeptikusok törtek át, hanem, ha már a középpártokból elegük volt is, inkább addig kevésbé ismert politikai formációkkal kísérleteznek az emberek (mint amilyen Macron semmiből lett új pártja, vagy több helyen is a zöldek felfutása). Ez is sokat kifejez.
Aztán itt van a tagállamok hatalmi, nemzetstratégiai érdeke. Azzal kezdtük, hogy már az EU megalakulása is végső soron ennek számításain alapult. Igaz, mostanra sok országban lábra kaptak/kapnak mozgalmak, pártok is esetleg, amelyek ezt ma már megkérdőjelezik. De a pártpolitikai, elitbéli többség kitart mellette. Változatlanul stratégiai stabilitást, biztonsági garanciát, a külső globális versenykihívással szemben nagyobb védelmet, és általában is gazdasági előnyt látnak meglétében. Ami talán az egyik legnagyobb megtartó erő, a gazdasági élet többnyire általános támogatása mellett. (Angela Merkel kancellár éppen április végén erősítette meg a Bundestagban mondott beszédében, hogy „Európa a német államcél része” - "Staatsräson")[7].
És végül, nem szabad lebecsülni az EU-integrációs folyamatban rejlő rugalmasságot, dinamikát és megújulási készséget sem. Azt, hogy ez végsősoron egy európai léptékű, sok évtizedes tanulási folyamat. Fentebb utaltunk a hatvanas évek nagy közöspiaci válságára: De Gaulle "üres székek politikájára". Kell-e nagyobb krízis egy akkor még ráadásul felettébb fiatal szervezet életében, mint hogy a projekt kitalálója és legfontosabb társalapítója formálisan hátat fordít neki (hónapokig nem vesz részt a működésében)?! Mégsem összeomlás nőtt ki belőle, hanem megállapodás, egy új ágazati politikai keretrendszer, meg egy új vétóforma politikai szentesítése (a híres "luxembourgi kompromisszum", aminek értelmében nemzetstratégiai kérdésben politikai alapon is vétózhat tagország, akár van rá jogszabályi alap a szerződésben, akár nincs). Megoldották, találtak rá módot, mert a projekt léte fontosabb volt.
A karlsruhei ítéletnek, meg a körötte lévő rossz közérzetnek ez is környezete. Vagy még inkább: ez a végső tényleges környezete. Igen, az ítélet több fronton is gondokat vet fel. Bár azért tegyük rögtön hozzá, hogy sok esetben a reagálások olyan dolgokat is a karlsruhei döntéshez tartozónak sugalltak, ami nincs igazából benne. Az elmúlt napokban miniszterelnökök, kormánytagok, bizottsági és európai központi banki vezetők beszéltek egymást követően például arról, hogy senki nem kérdőjelezheti meg az EKB autonómiáját, integritását, EU-szerződésen alapuló létét. Ezek fontos alapvetések, de egy kicsit elbeszélnek a konkrét ítélet mellett. Az EKB kapcsán ugyanis a karlsruhei bírók csupán – meglehet, "tiszteletlenül", esetleg közgazdász szemmel pontatlanul is – szuverén módon szabálytalanságot, és a német alkotmányhoz nem illeszkedést vélelmeztek. De a kilátásba helyezett esetleges tiltás nem a frankfurti bankra, hanem az illetékességébe tartozó német központi bankra (és közvetve a német kormányra) vonatkozott, amennyiben a vélelmezett szabálytalanságot nem cáfolják újabb érvekkel.
Súlyosabb lehet a luxembourgi európai bírósági ítélet karlsruhei elvetése, ami ráadásul még azzal az indoklással is kiegészült, hogy meg kell hagyni a tagországok jogát arra, hogy kételkedjenek az EU-ítéletekben, máskülönben ennek mindenhatósága megkérdőjelezhetetlenné válik. Akár az éppen luxembourgi ítéletekkel vitában álló magyar vagy lengyel fővárosokban is mondhatták volna – és talán mondják is majd hamarosan. Sokan ezért is tartják különösen aggasztónak az ügy bíróságok közötti vonatkozását.
De egyelőre itt sem tartunk még. Először is lehet, hogy három hónap múlva a német alkotmánybírók elfogadják az újabb szakmai érveket a 2015-ös államkötvényvásárlási program mellett (ha kapnak végül ilyeneket). Ez esetben az egész ügy hatályát veszti, beleértve azt is, hogy mit gondoltak a luxembourgi kollégák döntéséről. Ha a dolog folytatódik, akkor idővel felmerülhet a német központi bank kényszerű kimaradása frankfurti programokból, ami formálisan EU-tagsági kötelezettség megszegését jelentheti majd. Ez lehet az a tényleges próbaper, ami a körül fog zajlani majd, hogy minek van erősebb érvénye: a német alkotmánybíróság tiltásának, vagy a tagsági kötelezettség teljesítésének. Magyarul mi erősebb: a nemzeti jog, vagy a közösségi jog?
Ez tényleg sok mindenre szakítópróba lehetne, de először is időben még nagyon távoli, márpedig ebben a történetben fontos szerepe van annak, hogy legyen elég idő alternatívákat keresni. Másodszor, éppen drámai tétjénél fogva és szembesülve az EU-igenlés fentebb sorolt okaival és tényezőivel, viszonylag kicsi a valószínűsége, hogy az érintettek hagyni fogják idáig eszkalálni a dolgot.
Ez persze csak a mostani konkrét német ügyre mondható ki nagy bizonyossággal. Lehetnek az eseten felbátorodó olyan további próbálkozások is – mondjuk a lengyelek részéről –, amelyben a maguk értékrendje alapján igenis készek lesznek elmenni a falig (azaz a szakítópróbáig) is. De ennek oka már nem kis részt az lehet majd, hogy az imént visszaidézett EU-megtartó okokban nem feltétlen minden ország osztozik egyformán. És lehet olyan politikai, ideológiai indíttatása a konfliktus vállalásának, amely amúgy sem elégedett a jelenlegi EU-formával, (ld Kaczynski fentebb idézet elképzelését, hogy az ENSZ-alapokmány legyen mérvadó a tagországok és az uniós intézmények viszonyára).
A végső tanulságról
Amivel, körbejárva a karlsruhei eset környezetét, vissza is érkezünk oda, hogy az egész ügy valahol a pillanatnyi EU-átalakulás jellemző szindrómája. Amiben korábbi integrációs módszerek és ezeket menedzselő szereplők ugyanúgy mérlegre kerülnek, miként az is eldőlhet, hogy mennyiben tud fenntartani egy mindenkinek elfogadható haladási irányt a teljes közösség, illetve, hogy a belső különbözőség milyen formákat és fokozatokat ölthet.
Tény, hogy a szinte napról napra mélyülő bizalmi válság egyes országok, illetve országok és uniós intézmények között a jelenlegi tendenciákat követve nem sokáig fenntartható. Sok dolognak változnia kell, és nemcsak alkotmánybírósági ítéletek miatt, hanem mindazért, ami a perig elvezet. A karlsruhei ítéletben kipécézett államkötvényvásárlási módszer kapcsán például szakértők már korábbról figyelmeztettek – és távolról sem csak az EU vonatkozásában –, hogy a pénzügyi válság idején alkalmazott ad hoc központi banki intézkedések mind több helyen egészségtelen módon kezdenek átnőni mindennapi gazdasági kormányzási tartós eszközzé.
Egészségtelen módon, mert a központi banki módszerek – legyen bár szó nemzetállami, vagy föderális (USA), vagy európai intézményről – mindenekelőtt károsan leszoktatnak arról, hogy a kormányok a fájdalmasabb, de tartósabb megoldást kínáló reálgazdasági intézkedésekben/reformokban gondolkodjanak. A piacgazdaság működési szempontjából emellett egészségtelen az is, hogy a rendszeres központi banki beavatkozás manipulálja, tehát torzítja azt a piaci visszacsatolási (jelzési) rendszert, ami alapján normális körülmények között termelők és befektetők hosszútávú döntéseiket hozzák. Ráadásul, ha idővel a központi banki megoldás sem elég, akkor elvben a gazdasági szereplők úgy érezhetik, hogy becsődölt az utolsó eszköz is, ami után kiszámíthatatlan világ jöhet (menekülés az aranyhoz például).
Más szóval: el kell kezdeni alternatívákban gondolkodni. Belátható időn belül érdemi kiegyenlítődésre akár csak az eurózóna tagországai között biztos nem lehet számítani, azaz mindig lesznek gyenge láncszemek például a közös valuta platformján. Előbb-utóbb el kell tudni dönteni, hogy ennek ellenére benn akarják-e tartani a gazdagabbak a szegényebbeket (németek az olaszokat – a jelen német politikai prioritások szerint nagyon is!), és ha ez belátható módon addicionális finanszírozással is jár, akkor ahhoz melyik eszköz a legalkalmasabb? Nem biztos, hogy tartósan az EKB a legjobb.
Akkor viszont alternatíva kell. A maga módján ez is egy tanulási folyamat. A karlsruhei döntés kapcsán például Janis Emmanuilidis, a European Policy Centre igazgatója többekkel egyetértésben visszatérően azt kommunikálta twitteres üzeneteiben, hogy szolgáljon az eset intésül arra, hogy az uniós beavatkozásokat a monetáris eszközöktől tereljék át fiskálisakra, például a közös költségvetés saját forrásainak (tehát a nem tagállami befizetéseknek) a növelésével. Ez is egy lehetséges tanulási irány.
Miként ugyanezen tanulási folyamatnak lehet kiegészítője, ha az uniós intézmények felnőnek az esemény alapú politizálást folytató EU-ban új konstruktív együttműködési és érintkezési formákhoz és módszerekhez. Ezek mind azt a környezetet módosíthatják, amiben a karlsruhei ítélet született, (a maga módján részben ki is váltva annak megszületését).
Magának a környezetnek a hosszabb távú alakulására amúgy valószínűleg jó ideig rányomja még a bélyegét a jelenlegi ideológiai, pártpolitikai töltetű szembenállás. A Salvini-féle EU-megközelítés (de mint láttuk, bevallottan ezt sugallja Jaroslaw Kaczynski, vagy sok tekintetben Orbán Viktor is) az Európai Uniót nem megszüntetni akarja, hanem belülről átalakítani. Lehetőleg minél jobban elbontva a nemzeti folyamatokba belenyúló közösségi eszközöket. (Nemzetek Európája). Hogy ebből EU-szinten mi tud megvalósulni, azt végül az fogja eldönteni, hogy ez az ideológia töltet milyen arányban jelenik meg a tagállamokban államhatalmi prioritásként. Jelenleg erős kisebbségben van. De persze bármit is hozhat még a jövő.
Annyi bizonyos, hogy ha belátható időn belül lesz kenyértörés az unión belül, akkor az e törésvonal mentén lesz.
Brüsszel, 2020.05.11.
[1] Handelsblatt, 2020.05.05
[2] Michael O’Sullivan: The Levelling – what’s next after globalisation (Public Affairs, 2019.)
[3] Bosotti, Aurora, “EU CHALLENGED: Eurosceptics assemble in Milan as Salvini launches new alliance”, (Express, 2019.05.18)
[4] Luuk van Middelaar: Alarmus & Excursions – improvising politics on the European stage (Agenda Publishing, 2017.)
[5] Idézte Napi Gazdaság online, (www.napi.hu - 2019.04.19.)
[6] ECB decisions on the Public Sector Purchase Programme exceed EU competences - (https://www.bundesverfassungsgericht.de, 2020.05.05.)
[7] Regierungserklärung von Bundeskanzlerin Merkel (www.bundesregierung.de, 2020.04.23)
