Keveseknek tűnt fel, de az EU léte szempontjából a múlt hét talán legfontosabb fejleménye az volt, hogy hirtelen exponált témává vált az európai uniós jog elsőbbségének kérdése a nemzeti joghoz képest. A dolog még akár el is aludhat. De ha napirenden marad, és beindul egy gerjedő vita a kérdésről, az talán sok mindent tisztázhat, de akár mindent maga alá is temethet. Vagy legalábbis soha nem látott mértékben rendezhet újra tagállamok közötti, és/vagy tagállamok és EU-intézmények közötti viszonyokat.
Annak, aki állni akarja a vitát az európai uniós avagy a nemzeti törvénykezés primátusának a kérdéséről, mindenekelőtt számolnia kell azzal, hogy e tekintetben nincs teljes körűen kifejtett és mindenki által egységes elfogadott és alkalmazott közös rendelkezés. Az EU alapszerződése ugyanúgy nem szögez le joghatályos végkövetkeztetést – leszámítva a Lisszaboni Szerződés jogilag nem kötelező 17. sz. Nyilatkozatát [1] –, mint ahogy a tagországok többsége sem rögzített erre vonatkozó (akár teljesen kizáró, akár teljes egészében támogató) rendelkezést[2].
Az uniós jog elsőbbsége alapítás óta mindmáig esetjogi bírósági döntéseken, nem pedig valamennyi tagországban deklarált jogi kötelezettségvállaláson alapul (ld. még alább). Más kérdés, hogy e tekintetben viszont meglehetősen következesen a bírósági döntések visszanyúlnak az uniós joghoz. Kivételt korábban – kevésbé látványos ügyekben – egy dániai és egy csehországi eset jelentett, majd ezt tetőzte be a tavaly májusi, Európai Központi Bank kapcsán hozott karlsruhei ítélet, ami éppen ezért is keltett akkora feltűnést.
Mindez azért érdekes, mert itt leginkább olyan, részben szürke zónába csúszik a kérdéskör, ahol nem lehet mérőszalag-szerűen elővenni egy vonatkozó általános előírást, hanem viszonylag tág tere van az értelmezéseknek, köztük vastagon a politikai prioritásoknak és fellépésnek. Ráadásul, aki mégis bevállalja az „EU jog vs nemzeti jog” vitát, annak készen kell állnia egy sor további nyitott kérdés megbeszélésére is. Kezdve a kiinduló dilemma kapcsán sokak által vitatott szuverénitásmegosztás (vesztés?) kérdésével, el egészen az EU mai értelmének a firtatásáig.
Olyan vita ez, amely utóbbit a bennmaradás-párti brit politikai elit 2016-ban simán elvesztett, mivel előtte negyven éven át nem beszélt róla soha a nagy nyilvánosság előtt, és akkor már késő volt. Ugyanezt a vitát minden más országban is könnyű elveszíteni, ugyanazért, amiért a brit bennmaradást lehetetlen volt megvédeni. Mert a mellette szóló argumentum elsősorban a racionalitásra apellált, anélkül, hogy ehhez a megelőző évtizedekben a tájékozottságot és a fogékonyságot megteremtették volna. Cserébe az ellene felszólalók a függetlenség érzelmi húrjait pendíthették meg, amit rögtön mindenki értett, és amit nagyon könnyű domináns tömeghangulattá tenni.
Nos, úgy tűnik, hogy a héten e vita meghirdetésére került sor, méghozzá többszörösen – és végeredményben össze-európai szinten.
x x x
Magával a hírrel nem töltenénk sok időt. A tényeknél maradva: szerdán az Európai Bizottság az „EU-jog integritásának megsértése” címén kötelezettségszegési eljárást indított a karlsruhei német alkotmánybíróság ítéletének azon tavalyi megállapítása miatt, amely egy konkrét ügyben megkérdőjelezte az Európai Bíróság illetékességét, illetve az EU-jog elsődlegességét a nemzeti jog felett[3].
Ugyanaznap Brüsszel egy másik levélben a lengyel kormányt is megkereste amiatt, hogy ez utóbbi egy márciusi – lengyel alkotmánybírósághoz intézett – formális indítványában a nemzeti és az uniós EU-jog közötti hierarchiára vonatkozóan az európai uniós jog elsőbbségét vitató alapállásból tett javaslatot, és a nemzeti joganyag primátusát jelölte meg követendő alapelvként[4].
A német eset az ügy súlya miatt követelhetett reagálást. Végül is az EKB-ról, a közös pénzről volt szó. Igaz, a német központi bank részvételével szemben támasztott kifogását a karlsruhei bíróság utóbb visszavonta - tehát látszólag közvetlen ügyet nem veszélyeztetett tovább -, de a luxembourgi bíróság „hatáskör túllépésre” vonatkozó megjegyzésük továbbra is érvényben maradt, bármikor követhető precedensként lebegve a levegőben.
De egyelőre talán még ezt sem erőltették volna – végül is éppen viszonylagos tűzszünet volt éppen Karlsruhéval –, ha nincs nyoma annak, hogy a precedens-hatás nagyon is érzékelhető. Itt volt például ez a lengyel ügy...
A lengyel kormány igazságügyi reformja persze közel félévtizede napirenden van már Brüsszelben (főként bírói kinevezési/visszahívási mechanizmusoknál vélelmeztek politikai befolyást, miként hasonló okokból marasztalták el a lengyel bírók ténykedését felügyelő új Fegyelmi Tanács felállításának és működtetésének a mikéntjét is). Ismert, hogy 2017 óta a Bizottság emiatt már a 7. cikk szerinti jogállamsigái eljárást is elindította a tagországoknál Varsó ellen.
Ez a márciusi kormányzati indítvány azért kelthetett külön is feltűnést, mert ennél nem egyszerűen arról volt szó, hogy – miként sok országban – lengyel földön is hiányzik az EU-jog elsőbbségének a deklarált elismerése. Hanem itt proaktívan a nemzeti jog primátusára bátorítottak. Ami bizottsági olvasatban már tekinthető de facto közösségi jog kohézióját, és nem utolsó sorban az Európai Bíróság legitimitását gyengítő lépésnek.
Mindkettő elmondhatatlanul kényes kérdéseket vet fel, lévén mások szemében éppen ez a kettő jelenti az EU működtetésének legfontosabb tartópilléreit. Kikezdésük sokak szemében kiszámíthatlan folyamatokat vetíthet előre – legalább is a ma ismert EU fennmaradása szempontjából.
x x x
A bizonytalansági érzet annál nagyobb, mivel éppen kulcskérdéseknél – mint amilyen az uniós jog elsődlegességének a már említett ambivalens ábrázolása – a dolog felettébb sérülékeny is. Nem lévén egyértelműen tisztázódottak a viszonyok, az ad hoc politikai konfliktusoknak, illetve politikai ráhatási kísérleteknek való kitettség is nagyobb.
Blutman László és Choronowksi Nóra a már idézett 2007-es közös tanulmányukban az EU-tagsággal létrejövő „alkotmányjogi paradoxon”-ként utal a kialakult helyzetre. Ennek lényege szerintük az, hogy „a tagállami alkotmány felhatalmazást ad a csatlakozásra olyan nemzetközi rendszerhez, amelynek normái feltétlen érvényesülést kívánnak a tagállam belső jogával, így a felhatalmazást adó alkotmányának szabályaival szemben is. Ezt a feltétlen érvényesülést a közösségi jog elsőbbségének fogalmával szokták jelölni. Ez az elsőbbségi igény konfliktusban áll azzal, a tagállami alkotmányos rendszerekben általában érvényesülő axiómával, hogy a belső jogrendszer csúcsán maga az alkotmány áll, amelyből a belső jogrendszer összes normájának érvényessége eredeztethető. A csatlakozással a belső jogrendszerbe beengedett közösségi jog ezt az axiómát kérdőjelezi meg.”[5]
A kép teljességéhez tartozik, hogy voltak kísérletek az EU-jog státuszán szerződésben történő tisztázására. Igaz, nem azonnal. Kezdetben az Európai Bíróság ítéletei nyomán kirajzolódó esetjogi minták jelentették azt a viszonyítást, ami egységes irányt adott a közösségi jog elsődleges szerepéhez a nemzeti jogban, ha a kettő konfliktusba került egymással valamely konkrét ügy kapcsán. Az első érdemi próbálkozás az uniós jog elsőbbségének egyértelmű kinyilvánítására az Alkotmányos Szerződés lett volna (elfogadva, aláírva 2004-ben), ez azonban a szerződés ratifikációjának sikertelenségével (a 2005-ös francia és holland népszavazások kudarcai nyomán) maga is semmibe veszett.
Utóbb a 2007-ben elfogadott Lisszaboni Szerződés sok mindent átmentett a megbukott Alkotmányos Szerződésből, de éppen ezt például nem. E helyett a bevezetőben már említett rövid Nyilatkozatot fogadták el arról, hogy „… az Európai Unió Bírósága állandó ítélkezési gyakorlatának megfelelően a Szerződések és a Szerződések alapján az Unió által elfogadott jogi aktusok az említett ítélkezési gyakorlat által megállapított feltételek szerint a tagállamok jogával szemben elsőbbséget élveznek. A Konferencia továbbá úgy határozott, hogy a Tanács Jogi Szolgálatának az európai uniós jog elsőbbségéről szóló, a 11197/07 (JUR 260) dokumentumban foglalt véleményét csatolja e záróokmányhoz”[6]
Ez utóbbi a maga részéről látszólag még egyértelműbben fogalmazott, midőn leszögezte, hogy „… (az Európai) Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy a közösségi jog elsőbbsége a közösségi jog egyik alapelve. A Bíróság szerint ez az elv az Európai Közösség sajátos természetéből fakad. E megszilárdult ítélkezési gyakorlat első ítélete (a 6/64. sz. Costa kontra ENEL ügyben hozott 1964. július 15-i ítélet) meghozatalának idején a Szerződésben nem volt említés az elsőbbségre vonatkozóan. Ma ugyanez a helyzet. Az a tény, hogy az elsőbbség elvét a jövőbeli szerződés sem fogja tartalmazni, semmiképpen sem változtat az elv meglétén és a Bíróság meglévő ítélkezési gyakorlatán.”[7]
Mindezzel „csak” az volt a gond, hogy egy jogilag nem kötelező Nyilatkozat híján van annak az egységes kötelezettségnek, ami joghatállyal bíró szerződés velejárója. Erre mondta azt utóbb Blutman László, hogy „… a tagállamok tudomásul vették a Bíróságnak az uniós jog elsőbbségére vonatkozó gyakorlatát, de ezt nem kívánták kőbe vésni. Fennmarad tehát a korábbi helyzet, ahol az elsőbbség elve a Bíróság gyakorlatán nyugodott, és ezt a tagállamok bíróságai általánosan követik is, azonban alkotmányaik védelmére irányuló elvi fenntartásokkal….”[8]
Blutman egyúttal azt is megjegyzi, hogy a Lisszaboni Szerződés bizonyos fokig még elvi ellenpontokat is rögzített, amelyek „elvileg korlátot jelenthetnek az uniós jog elsőbbségének érvényesítésénél. Ezek az ellenpontok elsősorban a tagállamok alkotmányos berendezkedését és a magasabb szintű tagállami alapjogvédelmet érintik… Így az EU-Szerződés 4. cikk (2) bekezdése szerint az Unió többek között tiszteletben tartja a tagállamok „nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének”, valamint az alapvető állami funkciókat, köztük az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét. Ebből egyértelműen következik, hogy az Unió nem változtathatja meg, illetve nem sértheti egyoldalúan az egyes tagállamok alkotmányos berendezkedését és alapvető állami funkcióit” – emlékeztet elemzésében Blutman.[9]
Ami Magyarország alkotmányát illeti, az Alaptörvény mindezek kapcsán leszögezi:
„.. (2) Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja. (3) Az Európai Unió joga – a (2) bekezdés keretei között – megállapíthat általánosan kötelező magatartási szabályt. (4) A (2) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazáshoz az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”[10]
Az EU-jogot a magyar joggal összevető Chronowksi Nóra ugyanakkor megjegyzi azt is, hogy a 2018-as (hetedik) alkotmánymódosításkor az E) cikk azzal a kiegészítéssel bővült, hogy „.. e bekezdés szerinti hatáskörgyakorlásnak összhangban kell állnia az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, továbbá nem korlátozhatja Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát”[11]
x x x
Végeredményben, az EU-országok vezetői több, mint fél évszázadon át úgy viszonyultak az EU-jog elsőbbségének kérdéséhez, hogy azt csendben tudomásul vették, de hangosan inkább nem beszéltek róla. Tudták, hogy a közös játékszabályrendszert vernék szét – és ezzel együttműködésük átlátható és kiszámítható alapját szüntetnék meg –, ha hagynák, hogy a nemzeti értelmezés utólag írjon felül közösen elfogadott szándékokat, szabályokat. Úgyhogy szinte mindenhol nemzeti bírósági értelmezésre hagyták, ha valamely esetben a közösségi és a nemzeti jog összeütközésbe kerülni látszott, és soha nem csináltak politikai kérdést abból, hogy ilyenkor a nemzeti bíróságok az EU-joghoz igazodtak.
De közben azt is tudták, hogy pokoli nagy energiát igénylő meggyőző, tájékoztató munkát kellene (kellett volna) elvégezniük, ha nyíltan beismerik, hogy mindez azért történik így, mert a nemzeti szuverenitás – EU-tagságból következő – megosztásával bizonyos játékszabályok meghatározása immár közös kritériumok mentén alakul. És hogy ebben a képletben, egyes előre megbeszélt témákban (nem mindenben!), a közös játékszabály (annak közös elfogadása után) felülírhatja az egyedit. Az addigi nemzetit. És hogy ez miért lehet jó is. De legalábbis indokolt. Inkább el sem kezdték.
Azzal, hogy az Európai Bizottság mostani (németországi) eljárásával és (lengyelországi) levelével exponálta a kérdést, ezt a „hallgatólagos hallgatást” rúgta fel. Valószínűleg úgy érezte, hogy nem maradt más választása: ha szabad folyást hagyd a túlzott nemzeti értelmezésnek, az jelenlegi formájában szétverheti az eddig uniós jogközösséget.
Kérdés, hogy mit érhet el mindezzel? Még ha majdani újabb bírósági ítéletek erősítenének is az uniós jog státuszán, a primátus kimondására teljes huszonhetes körben a kormányzati egyetértés kizárt. Masszívabb társadalmi támogatáshoz pedig egyszerre kellene meggyőzni és évtizedes tájékozatlanságot pótolni. Ráadásul az évtizedekkel ezelőttihez képest sokkal nehezebb pályán, ahol politikai hangulat az elmúlt válságok nyomán amúgy is borongós és kritikus. És ahol a közösségi médiák számlálhatatlan csatornáján keresztül ma már mindenki másnak is megvan a maga közvetlen győzködési képessége. Értelemre is, érzelemre is egyaránt.
[1] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés, 17. Nyilatkozat az uniós jog elsőbbségéről (Az Európai Unió Hivatalos Lapja, 2012.10.26.)
[2] EU-jog primátusát deklaráló példaként a szakirodalom a holland, ír és az osztrák jogértelmezést szokja említeni, utalással a részben hasonló görög felfogásra is, és tagsága idején lényegében ilyennek számított Nagy-Britannia is (ld. Dr. Blutman László–Dr. Chronowski Nóra: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (Európai jog, 2007/2.)
[3] ECB decisions on the Public Sector Purchase Programme exceed EU competences - (https://www.bundesverfassungsgericht.de, 2020.05.05.)
[4] Court delays ruling on whether EU or Polish law has primacy (AP, 2021.04.28. - https://apnews.com/article/courts-europe-government-and-politics-b28bfe4f0b52a93479c2ebbcf38e2b4c
[5] Dr. Blutman László–Dr. Chronowski Nóra: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (Európai jog, 2007/2.)
[6] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés, 17. Nyilatkozat az uniós jog elsőbbségéről (Az Európai Unió Hivatalos Lapja, 2012.10.26.)
[7] u.o.
[8] Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban (HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.- 2014)
[9] u.o.
[10] Az Alaptörvény E) cikke, (2012)
[11] Chronowksi Nóra: Az Európai Unió jogának viszonya a magyar joggal (ijoten, Internetes Jogtudományi Enciklopédia - https://ijoten.hu/szocikk/az-europai-unio-joganak-viszonya-a-magyar-joggal)
