A lengyel alkotmánybírók múlt csütörtöki állásfoglalása a nemzeti jog elsődlegességéről, és a nyomában támadt reakciók sokasága minimum négy alapvető dologra hívta fel a figyelmet. Előre vetítve, hogy feszült hónapokra lehet még számítani.
*
(Bevezető megjegyzés: az alábbi írás túlnyomórészt tovább folytatása, csekély részben felidézése a 2021. június 14-i, hasonló témájú blog néhány bekezdésének, azon egyszerű okból, hogy ugyanazon témakör újabb fejleményeiről van szó. – Fóris György)
*
Mindenekelőtt: a csütörtöki varsói bejelentés új fenn exponálta azt a tényt, hogy az EU-jog elsőbbsége a nemzeti joghoz képest – jóllehet, az esetjog szintjén az elmúlt évtizedekben jóformán mindig érvényesült – az alapszerződés szintjén sohasem lett kimondva. Ez a helyzet pedig eddig többfajta hallgatólagos értelmezésre adott módot. A lengyel Alkotmánybíróság most annyiból tett egy fontos lépést, hogy a maga részéről hangosan kimondott egy konkrét, és az eddigi többségi közvélekedéstől eltérő értelmezést.
A másik, hogy mindezzel Varsóban lépéskényszerbe hozták az uniós képlet többi szereplőjét. Az ebből valószínűleg kinővő jövőbeni véleményütközések sora éppen úgy vezethet majd végső tisztázáshoz, mint egy folyton eszkalálódó, EU-intézmények és tagállamok között mélyülő konfliktushoz. (Katasztrófa-megközelítésben: az uniós keretek szétveréséhez. Ennek sokat emlegetett lehetséges B-verziója a lengyel EU-kilépés a végkifejleteben. Jelenleg igazából mindkettő felettébb valószínűtlen. De elméletileg kizárni sem lehet.)
A harmadik, hogy az EU kettős (hibrid) természete (a nemzetek közötti és a nemzetek feletti mechanizmusok ötvözése) fontos szürke zónákat hagyott joghatályos értelmezés nélkül, politikai egyetértésre hagyva ezek kezelését. Alaphelyzetben (széles körű politikai nézetazonosság esetén) ez viszonylag szabad – merthogy jogi megkötések nélküli – mozgásteret hagyott a politikának. De közben magában hordta az (előre lefektetett szabályok nélküli) ütközések lehetőségét is, a politikai prioritások szétcsúszásakor. Sokak szerint ez zajlik most.
Végül pedig, a negyedik tanulság, hogy minderre olyan kommunikációs (média és politikai) térben került/kerül most sor, amelyet jobbára teljesen áthat a különböző szereplők egymással szembeni növekvő előítélete, és amit éppen ezért a bizalmatlanság, illetve a negatív forgatókönyvek kölcsönös feltételezése jellemez. Ami önmagában is megnehezíti újabb közös nevezők rögzítését.
Mindehhez érdemes lehet hozzátenni még azt is, hogy a jelen szakaszban mit nem jelent a múlt heti fejlemény. Ugyanúgy nem jelentett lengyel kilépési szándéknyilatkozatot, miként annak deklarációjáról sem volt szó, hogy Lengyelországnak mostantól nem kell végrehajtania az EU-jogszabályokat.
A bírósági értelmezés nem erre, hanem arra vonatkozott, hogy a lengyel bírók mit tartanak a – továbbra is végrehajtandó - EU-szerződés és az EU jogszabályi keretek közé tartozónak, és mit nem. A lengyel igazságügyi rendszer reformját, miként általában az alkotmányozással és hatalomszervezéssel összefüggő kérdéseket, láthatóan nem tartják annak. Itt tehát – megítélésük szerint – az EU-szintű értelmezéseknek sem lehet relevanciája. Amitől persze még nem válik kevésbé problematikussá az ügy.
x x x
Az EU-jog elsődlegességének kérdése napjainkig végig kísérte/kíséri az Unió – hajdani közös piac, majd Európai Közösségek – teljes történetét. Aminek alapvető oka, hogy éppen erről a kérdésről a közösségi jogban nincs teljeskörűen kifejtett és mindenki által egységes elfogadott és alkalmazott közös rendelkezés. Az EU alapszerződése ugyanúgy nem szögez le joghatályos végkövetkeztetést – leszámítva a Lisszaboni Szerződés jogilag nem kötelező 17. sz. Nyilatkozatát [2] –, mint ahogy a tagországok többsége sem rögzített erre vonatkozó (akár teljesen kizáró, akár teljes egészében támogató) rendelkezést[3].
Az Európai Unióban – a hajdani közös piacon, EK-ban... – a közösségi uniós jog effajta elsőbbsége alapítás óta esetjogi bírósági döntéseken, nem pedig valamennyi tagországban deklarált jogi általános kötelezettségvállaláson alapul. Más kérdés, hogy e tekintetben a nemzeti bírósági döntések eddig többnyire következetesen mindig visszanyúltak az uniós joghoz. Kivételt korábban – kevésbé látványos ügyekben – egy dániai és egy csehországi eset jelentett, majd ezt tetőzte be a tavaly májusi, Európai Központi Bank kapcsán hozott karlsruhei ítélet[4], ami éppen ezért is keltett akkora feltűnést. (Néhány hónappal később az utóbbi német ügy okafogyottá vált és a bíróság is ejtette azt.)
Egy korábbi bejegyzésben[5] már utaltam rá, a téma azonossága okán azonban hadd idézzem most itt is Blutman László és Choronowksi Nóra 2007-es közös tanulmányát (a következő néhány bekezdés ennyiből azonos lesz az említett júniusi kifejtéssel).
Blutman és Choronowski – az EU-tagsággal létrejövő „alkotmányjogi paradoxon”-ként – utaltak arra a helyzetre, hogy „a tagállami alkotmány felhatalmazást ad a csatlakozásra egy olyan nemzetközi rendszerhez, amelynek normái feltétlen érvényesülést kívánnak a tagállam belső jogával, így a felhatalmazást adó alkotmányának szabályaival szemben is. Ezt a feltétlen érvényesülést a közösségi jog elsőbbségének fogalmával szokták jelölni. Ez az elsőbbségi igény konfliktusban áll azzal, a tagállami alkotmányos rendszerekben általában érvényesülő axiómával, hogy a belső jogrendszer csúcsán maga az alkotmány áll, amelyből a belső jogrendszer összes normájának érvényessége eredeztethető. A csatlakozással a belső jogrendszerbe beengedett közösségi jog ezt az axiómát kérdőjelezi meg.”[6]
Igazából, alaphelyzetben nem történhetne meg, hogy diszharmónia keletkezzen a nemzeti és az uniós jog között. Az EU-szabályozás ugyanis nem önmagában áll, hanem valamilyen formában mindenkor valamennyi tagállam jogrendjébe is átültetik. Ha közösségi szinten úgynevezett rendeletként fogadták el, akkor valamennyi országban azonos szöveggel, a nemzeti nyelvre lefordítva, egyforma tartalommal válik nemzeti joggá. Ha irányelvként fogadják el közösségi szinten, akkor a tartalmi célok megőrzésével, a helyi specifikumok figyelembevételével azt adaptálni kell.
Normál körülmények között mindkét esetben – elviekben – kizárt, hogy a végeredmény összeütközésbe kerüljön a nemzeti alkotmánnyal, vagy ha és ahol mégis, ott az érintett tagállam általában módot és időt kér az alkotmány előzetes módosítására.
Az Alkotmányos Szerződés (elfogadva, aláírva 2004-ben) azért tett egy kísérletet, és alapszerződésbe emelve deklarálta volna az EU-jog elsődlegességét a nemzeti jog felett, ez azonban a szerződés ratifikációjának sikertelenségével (a 2005-ös francia és holland népszavazások kudarcai nyomán) maga is semmibe veszett.
Utóbb a 2007-ben elfogadott Lisszaboni Szerződés sok mindent átmentett a megbukott Alkotmányos Szerződésből, de éppen ezt például nem. E helyett egy rövid Nyilatkozatot fogadtak el (a 17. Számú Nyilatkozat) arról, hogy „… az Európai Unió Bírósága állandó ítélkezési gyakorlatának megfelelően a Szerződések és a Szerződések alapján az Unió által elfogadott jogi aktusok az említett ítélkezési gyakorlat által megállapított feltételek szerint a tagállamok jogával szemben elsőbbséget élveznek. A Konferencia továbbá úgy határozott, hogy a Tanács Jogi Szolgálatának az európai uniós jog elsőbbségéről szóló, a 11197/07 (JUR 260) dokumentumban foglalt véleményét csatolja e záróokmányhoz”[7]
Ez utóbbi a maga részéről látszólag még egyértelműbben fogalmazott, midőn leszögezte, hogy „… (az Európai) Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy a közösségi jog elsőbbsége a közösségi jog egyik alapelve. A Bíróság szerint ez az elv az Európai Közösség sajátos természetéből fakad. E megszilárdult ítélkezési gyakorlat első ítélete (a 6/64. sz. Costa kontra ENEL ügyben hozott 1964. július 15-i ítélet) meghozatalának idején a Szerződésben nem volt említés az elsőbbségre vonatkozóan. Ma ugyanez a helyzet. Az a tény, hogy az elsőbbség elvét a jövőbeli szerződés sem fogja tartalmazni, semmiképpen sem változtat az elv meglétén és a Bíróság meglévő ítélkezési gyakorlatán.”[8]
Mindezzel „csak” az volt a gond, hogy ez már nem az alapszerződés része, hanem egy azt kiegészítő közös nyilatkozat, ami jogilag nem kötelező, és így híján van annak az egységes kötelezettségnek, ami a joghatállyal bíró szerződés velejárója. Erre mondta azt utóbb Blutman László, hogy „a tagállamok tudomásul vették a Bíróságnak az uniós jog elsőbbségére vonatkozó gyakorlatát, de ezt nem kívánták kőbe vésni. Az elsőbbség elve a Bíróság gyakorlatán nyugodott, és ezt a tagállamok bíróságai általánosan követik is, azonban alkotmányaik védelmére irányuló elvi fenntartásokkal.”[9]
Ráadásul a Lisszaboni Szerződés bizonyos fokig még elvi ellenpontokat is rögzített, amelyek „elvileg korlátot jelenthetnek az uniós jog elsőbbségének érvényesítésénél. Ezek az ellenpontok elsősorban a tagállamok alkotmányos berendezkedését és a magasabb szintű tagállami alapjogvédelmet érintik… Így az EU-Szerződés 4. cikk (2) bekezdése szerint az Unió többek között tiszteletben tartja a tagállamok „nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének”, valamint az alapvető állami funkciókat, köztük az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét. Ebből egyértelműen következik, hogy az Unió nem változtathatja meg, illetve nem sértheti egyoldalúan az egyes tagállamok alkotmányos berendezkedését és alapvető állami funkcióit” – emlékeztet elemzésében Blutman.[10]
x x x
Erről állapítottuk meg legutóbb, hogy az EU-országok vezetői több, mint fél évszázadon át úgy viszonyultak az EU-jog elsőbbségének kérdéséhez, hogy azt csendben tudomásul vették, de hangosan inkább nem beszéltek róla. Úgy vélték, hogy a közös játékszabály-rendszert vernék szét – és ezzel együttműködésük átlátható és kiszámítható alapját szüntetnék meg –, ha hagynák, hogy a nemzeti értelmezés utólag írjon felül közösen elfogadott szándékokat, szabályokat. Úgyhogy szinte mindenhol nemzeti bírósági értelmezésre hagyták, ha valamely esetben a közösségi és a nemzeti jog összeütközésbe kerülni látszott, és soha nem csináltak politikai kérdést abból, hogy ilyenkor a nemzeti bíróságok az EU-joghoz igazodtak.
De közben láthatóan tartottak tőle, hogy aránytalanul nagy energiát igénylő meggyőző, tájékoztató munkát kellene (kellett volna) elvégezniük, ha nyíltan beismerik, hogy mindez azért történik így, mert a nemzeti szuverenitás – EU-tagságból következő – megosztásával bizonyos játékszabályok meghatározása immár közös kritériumok mentén alakul. És hogy ebben a képletben, egyes előre megbeszélt témákban (nem mindenben), a közös játékszabály (annak közös elfogadása után) felülírhatja az egyedit. Az addigi nemzetit. És hogy ezt mi indokolhatja.
A lengyel kormány kérése az alkotmánybíróságtól, hogy vajon kimondható-e az, hogy egyes területeken a nemzeti alkotmányból levezetett nemzeti jog elsőbbséget kell, hogy élvezzen az európai uniós joghoz képest, azért számított sokak szemében eretnek lépésnek, mert itt tehát nem arról volt szó, hogy eseti alapon az adott kormány ignorál bizonyos közösségi joganyagot. Hanem arról, hogy már előzetesen, az ügyek bizonyos körére eleve demonstratívan deklarálják a nemzeti jog elsődlegességét. Ami megközelítésében az említett vélemények szerint felér egy nyílt hadüzenettel.
Valójában a lengyel kormány mindenekelőtt az Európai Bíróság Lengyelországot ismételten elmarasztaló ítéletei ellen kívánta felvértezni hazája jogi rendszerét. Csakhogy eközben tehát egyúttal a fenti többé évtizedes jogi rendezetlenséget is exponálta.
x x x
Mint tudjuk, a végső dilemma az, hogy az EU mindaz (de csak az), amivel az uniót alkotó tagállamok szerződésben rögzítetten megbízzák, és amire intézményeit és tisztviselőit felhatalmazzák. A múlt heti varsói alkotmánybírósági állásfoglalás pedig ezennel beazonosított néhány területet, amelyek megítélésük szerint nem tartoznak ezek közé.
Ez, ha úgy tetszik szerződés-értelmezési kérdés, ha úgy tetszik, a közösségi és a nemzeti hatáskörök elválasztásának egyfajta nemzeti/tagállami olvasata. (Hogy nemcsak a lengyeleké, arra látható példa volt, ahogy a magyar kormány 48 órán belül maga is külön határozatban[11] állt ki a vonatkozó lengyel alkotmánybírósági állásfoglalás mellett.)
A válaszul született első reakciók némelyike mindezt az uniós jogszabályok általános megkérdőjelezéseként értelmezte, ami – ha így volna – az unió létének és működésének a szerződés-alapúságát lehetetlenítené el. Mások annyival árnyalták véleményüket a döntésről, hogy bár az csak részterületekre vonatkozik, ez azonban már önmagában is rést üt a közös szabályalapúság rendszerén. Ami – ha teret nyer és állandósul – fokozatosan minden mást is elbizonytalanító kiszámíthatatlanságot hozhat a rendszerbe. És mint ilyen, éppen úgy kártékony.
Itt kap szerepet a bevezetőben említett harmadik és negyedik figyelmet érdemlő körülmény. Az előbbi az uniót alkotó tagországok együttműködési rendszerében a nemzetek (kormányok) közötti, illetve a tagállamok (kormányok) feletti (közösségi) jelleg kezdettől fogva szándékolt és tudatos ötvözésének az adottsága.
Szándékolt és tudatos annyiból, hogy ha az EU életében mindent nemzetek feletti eszközökkel, szabályokkal és intézményekkel intéznének, akkor az egyet jelentene a nemzetállamok felolvadásával egy legalábbis föderális (esetleg konföderális) közös államforma keretein belül. Ha viszont csak kormányok közötti egyeztetésen alapulna minden, akkor az – huszonhétféle tagállami érdek és vélemény ütközése mellett – szakértők szerint rövid időn belül ellehetetlenítené a belső piaci működését. A lényeg tehát mindenkor a helyes arányok megtalálásában van a közösségi ügyek kezelésének a kétféle módja között.
Ami mindebből már ránézésre is problémák forrása lehet, hogy mivel a rendszer – ha úgy tetszik rendszerelméleti vonatkozásban – nem homogén, ezért a kétféle mechanizmus találkozásánál szabályozási szempontból kialakulnak bizonyos szürke zónák.
Például amikor közösen (vagy közel egyformán) tesznek valamit, de mindez nem valamennyiük fölé ácsolt jogilag kötelező és végrehajtásában részletezett közös szabályból fakad, hanem politikai alapon bevállalt, és csak elvi szándékok szintjén rögzített önkéntes (amúgy egyéni, tagállami) igazodáson.
Az utóbbi fenntartása önmagában is gyakran vet fel napi egyeztetési nehézségeket. Hát még ha időközben kialakul a negyedik pontként említett kölcsönös bizalmatlanság és előítélet is a tagok, valamint a tagok és az ügyeiket menedzselő intézmények között!
A kölcsönös bizalmatlanság közegének tipikus példája, amikor a nemzeti prioritást követő megközelítés „lopakodó közösségi hatáskörbővítést” vélelmez abban, ha mondjuk valamely tagállami igazságügyi szabályt vagy intézményrendszert megkérdőjelez a közösségi értelmezés. Cserébe a közösségi érdekek védelmezője pedig az egységes piacon a közösségi pénzek azonos jogértelmezés szerinti felhasználását látja kockáztatva például azzal, ha a helyi nemzetállami igazságügyi rendszer működtetése eltér egy megszokott trendtől.
Az előbbi szerint a szuverén nemzeti alkotmány helyi értelmezése és végrehajtása az, ha és ahogyan például a honi bíróságok működését szabályozzák (lengyel példa). Az utóbbi szerint a túl hangsúlyos nemzetállami értelmezés a közösségi működési környezet (például a belső egységes piac) „lopakodó rombolását” eredményezheti.
A kétféle megközelítés és olvasat forrása azonos: a konkrét helyzet teljes körű (az elsődleges mellett a másodlagos jogban is testet öltő) közösségi szintű szabályozásának a hiánya. Ami persze nem véletlen, vagy feledékenység. Maguk a tagországok nem akarták, hogy ezek vonatkozásában részletszabályokkal megkössék a kezüket.
Mint mondtuk, ezek azok a „szürke zónák” amelyeknél az uniót alkotó tagországok bizonyos elvi premisszákat közösen még lefektettek, de ezek végrehajtását már megtartották tagállami értelmezés alatt (például a média-szabályozásnál). Vélelmezve (és remélve) az „úgyis” azonos (vagy közelin hasonló) politikai prioritásokból történő kiindulást. (Sokak szerint tipikusan ide tartozik a Lisszaboni Szerződés sokat emlegetett 2. és 4. cikke is[12], ezek 2007 őszi elfogadásakor is volt egyfajta politikai egyetértés, ami azonban a mai politikai szereplők között már nem áll fenn ugyanolyan formában.)
Az utóbbi öt-tíz évben azonban mind érzékelhetőbb módon éppen a politikai megközelítésben történt és zajlik most is egy nem csekély értelmezésbeli különbség és eltolódás egyes tagországok, illetve tagországok és uniós intézmények között. A szertefoszló politikai nézetazonosság viszont problematikusabbá teszi a jogilag nem teljes mértékben kodifikált területek politikai egyetértésen alapuló megítélését. És helyére a mind kiélezettebbé váló politikai ütközés és szembenállás lép.
x x x
A múlt heti varsói alkotmánybírósági állásfoglalás[13] utóélete ebben a közegben és e jellemzők közepette fog majd alakulni. Amelynek várható lépései egy bizonyos pontig kiszámíthatóak: az Európai Bizottság, úgyis, mint a szerződés „őre”, vitatni fogja (már jelezte, hogy vitatja, csak még nem a hivatalos formában tette[14]) a varsói értelmezést a közösségi joganyag kompetenciáját illetően. Varsó nyilván vitatni fogja a bizottsági elutasítást. A Bizottság válaszul formális eljárást indít majd (kötelezettségszegési eljárás), aminek a végpontján az európai bírósági „feljelentés” (egy ottani eljárás kezdeményezése) következik.
A luxembourgi EU-bírák előtt ebben a helyzetben nem kisebb feladat áll majd, mint az imént emlegetett „szürke zóna” utólagos közösségi szintű jogértelmezése.
Mindennek várható kimenetele ma legalábbis kétesélyes. Azzal a megszorítással, hogy éppen a lengyel-ügyekben eddig született luxembourgi ítéletek azt sejtetik, hogy megítélésük valószínűleg a bizottsági megközelítés felé hajlik majd. Ami persze újabb ütközést, még mélyebb konfliktust vetíthet előre Varsó és az uniós intézménye között.
Mindez azonban önmagában továbbra sem Lengyelország végső kilépését prognosztizálja, főként, hogy a lengyel lakosság 80 százaléka erőteljesen tagság-párti. Annál inkább valószínűsíthető, hogy a Varsó-Brüsszel (vagy éppen a Varsó-Luxembourg) jogfelfogásbéli különbséget mindinkább kiegészítheti egy elmérgesedő politikai vita egyes – a lengyel, illetve az EU-intézményi állásponttal azonosuló – tagállami véleménycsoportok között is. (A lengyel alkotmánybírósági döntés mellett kiálló, fentebb említett október 9-i magyar kormányhatározat valahol már erre utaló példa is.)
És ez az a pont, aminek lehetséges kimenetelét ma végkép lehetetlen és fölösleges is megbecsülni. Mint mondtuk, a dolog éppen úgy hozhat végső tisztázást – egy korábban jogilag nem teljes körűen szabályozott terület közmegegyezés szerinti újra értelmezését -, mint több oldalú szembenállások elmérgesedését és állandósulását. El, akár az ellehetetlenülésig is.
Pillanatnyilag alighanem be kell érni annyival, hogy már pusztán az odáig való eljutás is nagy valószínűséggel temérdek vitát és feszültséget eredményezhet még. Amúgy pedig jelenleg csak az ténykérdés, hogy a csütörtöki varsói döntéssel a Pandóra-szelencét megnyitották. Továbbá az, hogy az unión belüli politikai megosztottság immár végletes módon exponálja ennek következményeit. Minden, ami utána jön, már csak feltételezés.
Budapest 2021.10.10.
[1] Az írás első verziója megjelent a www.infostart.hu felületen, 2021.10.10-én
[2] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés, 17. Nyilatkozat az uniós jog elsőbbségéről (Az Európai Unió Hivatalos Lapja, 2012.10.26.)
[3] EU-jog primátusát deklaráló példaként a szakirodalom a holland, ír és az osztrák jogértelmezést szokja említeni, utalással a részben hasonló görög felfogásra is, és tagsága idején lényegében ilyennek számított Nagy-Britannia is (ld. Dr. Blutman László–Dr. Chronowski Nóra: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (Európai jog, 2007/2.)
[4] ECB decisions on the Public Sector Purchase Programme exceed EU competences - (https://www.bundesverfassungsgericht.de, 2020.05.05.)
[5] Fóris György: Miért lehet gond a vita az EU-jog elsőbbségéről (2021.06.14. https://brux.blog.hu/2021/06/14/miert_lehet_gond_a_vita_az_eu-jog_elsobbsegerol)
[6] Dr. Blutman László–Dr. Chronowski Nóra: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (Európai jog, 2007/2.)
[7] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés, 17. Nyilatkozat az uniós jog elsőbbségéről (Az Európai Unió Hivatalos Lapja, 2012.10.26.)
[8] u.o.
[9] Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban (HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.- 2014)
[10] u.o.
[11] A Kormány 1712/2021. (X. 9.) Korm. Határozata (Magyar Közlöny, 2021. évi 187. szám)
[12] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (Az Európai Unió Hivatalos Lapja, 2012.10.26.)
[13] Assessment of the conformity to the Polish Constitution of selected provisions of the Treaty on European Union (2021.10.08. - https://trybunal.gov.pl/en/hearings/judgments/art/11662-ocena-zgodnosci-z-konstytucja-rp-wybranych-przepisow-traktatu-o-unii-europejskiej
[14] Statement of the European Commission President, Ursula von der Leyen (2021.10.08. - https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/statement_21_5163
