A lengyelek elleni „jogállamisági mechanizmus” kapcsán az okoz zavart, hogy mindkét fél állításában van igazság: az Európai Bizottság által kreált mechanizmusról valóban nem tesz említést az uniós joganyag (ez a kiindulópont a lengyel álláspontban), és ennyiből az egész inkább csak egy kommunikációs tűzijáték. Másfelől viszont, a Bizottságnak ahhoz valóban joga van, hogy – mint a Szerződés őre - az alapjogok érvényesítésénél is felhívja a figyelmet vélelmezhetően fennálló esetleges jogsértésekre.
Szigorúan véve a dolgot, az, ahogy egyes, a lengyel alkotmánybíróságot érintő intézkedésekre az Európai Bizottság felfigyelt, (magyarázatot kért, majd most legutóbb már véleményt is fogalmazott meg, amit nem kizárhatóan követhet még egy „probléma-beazonosító” ajánlás is), szóval mindez a folyamat alig tér el attól, amit négy éve a magyar alkotmánymódosítás indított el Brüsszelben. Az alapvető különbség abban áll, hogy ami akkor bizottsági belső gondolkodás, tájékozódás és véleményezés volt, azt időközben beazonosított szakaszokra bontották, folyamatosan tájékoztatnak róla és az egészet együtt elnevezték „jogállamisági mechanizmusnak”. De ettől ez továbbra sem több annál, mint hogy a Bizottság tájékozódik, konzultál, véleményez, és végül, ahol megítélése szerint kimutatható jogsértést vél felfedezni, ott (majd) formálisan is változtatást kér.
Az a sok hatásvadász média-petárda arról, hogy „Brüsszel” máris Lengyelország európai uniós szavazati jogának felfüggesztésére (kvázi „kizárására”) készülne, a jelen szakaszban azért ostobaság, mert a Bizottság, még ha akarna, sem érhetne el ilyet. A Bizottság a közösen elfogadott játékszabályok tagállami alkalmazása kapcsán csak észlelhet, megállapíthat, javasolhat, majd ha ez mind – megítélése szerint – nem vezetett eredményre, akkor az ügy jellegétől függően az Európai Bíróságnál, vagy a tagországok Tanácsánál még „fel is jelenthet”. Mikor is aztán a tényleges döntés azonban már az utóbbiak dolga.
E legutolsó – „feljelentés utáni” - fázis lehetséges formájára és menetére már kitér az alapszerződés (jogállamisági ügyek kapcsán a nevezetes 7. cikkben). Ez azonban önmagában is egy felettébb elhúzódó folyamatot. És jelenleg még a „feljelentéstől” is bőven arrébb vagyunk.
A brüsszeli testületnek amúgy nemcsak joga, de kötelessége is az EU-joganyagtól való esetleges eltérések észlelése, és ilyenkor a korrekció kezdeményezése. De szankcionálni (hacsak nem versenyszabályozásról van szó, ahol erre mandátumot delegáltak neki a tagországok) nem szankcionálhat. Csupán – piacszabályozási eltérések esetében – a kötelezettségszegést vélelmezhet. Amivel, ha a tagország nem ért egyet, még mindig fordulhatnak végül az Európai Bírósághoz.
A jogállamiság, a demokratikus alapjogok, az emberi jogok tiszteletben tartása esetében annyival bonyolultabb a dolog, hogy itt nincs olyan tételes (összevethető, számon kérhető, kikényszeríthető) közös joganyag, mint az immár százezer oldalasra rugó piacszabályozásnál (ami alapján az említett kötelezettségszegési eljárások zajlani szoknak). Kezdetben a Bizottságnak nem is volt tiszte ilyenekkel („alapjogi ügyekkel”) foglalkozni, vagy ilyenekre figyelni. Tegyük hozzá, hogy a kiinduló közvélekedés ennek szükségét sem tartotta valószínűnek.
A közös piac végül is egymást kölcsönösen elismerő és elfogadó „jogállamok” és parlamenti demokráciák önkéntes társulásaként jött létre, ahol fel sem merült az, hogy a tagállami joggyakorlat e tekintetben fejfájásra adhat okot. Ami vitás kérdés ez utóbbiak vonatkozásában esetleg egyedi ügyekben mégis adódott, azok rendezésére pedig ott volt az Európa Tanács, valamint az összes, ennek emberi jogi hatáskörébe tartozó nemzetközi konvenció, amelyekhez az EK/EU-tagok minden esetben nemzeti szinten amúgy is csatlakoztak.
Annak, hogy az „alapvető” értékek EU- (akkor még EK-) szinten is mérlegelési tényezővé válhatnak, az első komolyabb jele akkor mutatkozott, amikor a görög katonai junta hatalomra kerülése miatt az EK akkori vezetői lényegében befagyasztották – a geopolitikai, stratégia szempontból amúgy nagyon is fontosnak ítélt – kapcsolatokat Athénnal. Hasonlóan sokatmondó volt, hogy amikor a gazdasági felkészültség szempontjából megfelelő jelöltnek tekinthető Franco-vezette Spanyolország egy esetleges tagság lehetőségéről kezdett puhatolózni Brüsszelben, az elutasító válasz jelentős részt a demokratikus intézményrendszer hiányának volt köszönhető.
Mindennek formalizált megfogalmazása azonban akkor minősült sok fővárosban végkép megkerülhetetlenné, amikor a korábbi szocialista országok – a kilencvenes évek „új demokráciái” – egymás után kezdték beadni tagfelvételi kérelmeiket. A „régi demokráciákban” ugyanis még sokáig éltek a gyanúperrel, hogy az ezen államokban néhány év alatt látványosan végbement politikai átalakulás esetleg nem lesz tartós. A „visszarendeződés” lehetősége még sokáig valós kockázatnak tűnt.
Felmerült tehát az igény olyan minimális közös értékek formális elvárása iránt, amelyek híján valamely ország EU-tagsága a jövőben felfüggeszthető lehet. Így került az Amszterdami Szerződésbe a mai 7. cikk elődje, amelyik azonban még meglehetősen általánosságban mozgott. Leszögezték, hogy az Unió a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartása és a jogállamiság elvein alapul, és kilátásba helyezték, hogy minden olyan tagállam ellen eljárhatnak, amelyikkel szemben felmerül a gyanú, hogy az említett alapelveket megsérti. A felfüggesztéskor követendő eljárás szabályozása is megjelent már ekkor, de még nem részletekbe menően.
Ironikus módon, az eredetileg vélelmezett probléma végül nem egy „új”, hanem egy „régi demokrácia”, a már akkor is EU-tag Ausztria esetében vált kézzel fogható kérdéssé, midőn 2000 februárjában Bécsben olyan kormány alakult, amely vélelmezhető szélsőjobboldali értékeket valló politikai erőket is koalíciós partnerré tett. (Más kérdés, hogy konkrétan a 7. cikkely alkalmazására – szemben több, ma emlegetett legendával - ekkor sem került sor! Formálisan uniós szinten a kérdést – tanácsi keretek között – sohasem vitatták meg, és ennek megfelelően nem is született hivatalos közösségi döntés az ügyben. Az akkori másik 14 tagállam e helyett azt az utat választotta, hogy valamennyien egy időben, de hangsúlyozottan kétoldalú alapon átmenetileg – mintegy 6 hónapra – felfüggesztették a „politikai párbeszédet” a Schüssel-kormánnyal, többnyire külön is ignorálva annak néppárti tagjait. Ez azonban 14 EU-tag egyidejűleg vállalt egyéni döntése volt, nem pedig közösségi eljárás.)
Cserébe, a „Haider-ügy” még jobban felerősítette az igényt részint a lehetséges eljárások részletesebb megfogalmazása, részint az elvárható értékek tételes felsorolása iránt. Erre válaszul fogadta el 2000 decemberében a nizzai csúcs – akkor tehát még csak politikai nyilatkozatként – az alapvető jogok chartáját, miközben maga a szerződés igyekezett konkrétabbá tenni a felfüggesztéskor követendő eljárást, ami a továbbiakban az alkotmányos szerződésben, majd végül a Lisszaboni Szerződésben nyerte el mai formáját.
A lengyel kormány azon állítása, hogy a Bizottságnak nincs joga „alapjogi kérdésekkel” foglalkozni, ennyiből tévedés. A brüsszeli testületnek – miként az Európai Parlamentnek is, nota bene, a tagállamok harmadának is – igenis jogában áll vélelmezni, hogy adott tagországban úgymond súlyosan és tartósan megsértették a jogállamiságot és az alapvető jogok érvényesítését. Kiindulásként pedig hivatkozásul szolgálhat ehhez az Alapvető Jogok Chartája, valamint az alapszerződés némely elvi alapvetése (mindenekelőtt a sokat emlegetett 2. cikke).
Mindezek alapján például a Bizottság is vélelmezhet, rákérdezhet, és végső esetben formális eljárást is kezdeményezhet (felkérve a tagországok összességét, hogy értsenek ezzel egyet és állapítsák meg a jogsértést ők is – ha ez nem valósul meg, már eleve nem működik az egész -, majd pedig ez alapján indítsanak eljárást a kérdéses tagtárs ellen). Közbevető megjegyzésként emlékeztetünk, hogy az utóbbihoz – a jogsértés tanácsi megállapításához – az érintetten kívüli összes többi tagállam egyhangú egyetértése szükséges. Ld. még a bejegyzést követő mellékletet.
Konkrétan, most a lengyel-ügyben a Bizottság még a tekintetben is körültekintően járt el, hogy markánsabb saját vélemény megfogalmazásával – vagy akár csak kilátásba helyezésével – várt addig, amíg az Európa Tanács alkotmányjogi tanácsadó testülete, a Velencei Bizottság idén márciusban közzétette több ponton is kritikus véleményét. Ha elfogadjuk azt, hogy az Alapvető Jogok Chartája a Lisszaboni Szerződés óta az alapszerződés része, és hogy az ebben foglalt alapjogi elvárások tételes értelmezése az Európa Tanács hatáskörébe tartozó különböző konvenciókból is vezethető le, akkor a „Szerződés őrének” legalábbis is jogában áll felkapnia a fejét, ha az ET illetékes szerve jogsértést vélelmez egy EU-tagnál valami kapcsán.
Az a lengyel észrevétel viszont már jogos, hogy annak másfelől nincs semmilyen jogi jelentősége, ha a bizottsági kutakodást és ténymegállapítást (netán – végső esetben – feljelentést) megelőző munkafolyamatot már önmagában is a nyilvánosság tudtával, mintegy az előtt folytatják le, és az egészet elnevezik jogállamisági mechanizmusnak.
Az egész kapcsán az eredeti bizottsági elképzelés ugyan kezdetben más volt - mellesleg az EP akkori többségének az egyetértésével. 2014 márciusában, amikor José Manuel Barroso akkori elnök a már mandátuma vége felé járó Bizottság egyik utolsó látványos akciójaként bemutatta a koncepciót, még nem zárták ki annak lehetőségét (valójában nagyon is remélték), hogy alkalmazásához a tagállamok is felsorakoznak, és az új eszköz formálisan (vagy legalábbis félhivatalosan) intézményesülhet. Erre azonban nem került sor.
A bizottsági szándék az volt, hogy a „nukleáris bombának” tekintett 7. cikk előtt létezzen egy annál árnyaltabb, kevésbé végletes következményeket azonnal előrevetítő, (figyelmeztetésre, figyelemfelkeltésre, és ezeken keresztül talán idejekorán korrekcióra is alkalmas) „elő-mechanizmus”. Az EU-tanács meghallgatta a vonatkozó bizottsági elképzelést, de aztán a tagországok saját körben nem látták szükségét és kivitelezhetőségét, hogy ilyen formában alkalmazzák azt.
A dolog így megmaradt egyszerű bizottsági munkaeszköznek, aminek önmagában intézményi és jogi következménye nincs. Hogy a sajtó mégis kezdettől fogva zajosan rámozdult, az abból a körülményből fakadt, hogy ilyen formán már ebben a fázisban kommunikációs (és tehát politikai) reflektorfénybe kerülhet minden olyan tagország, amelyik bekerül a bizottsági jogállamisági mérlegelés látóterébe. Annak minden nemzetközi politikai és belpolitikai következményével, tovagyűrűző hatásával együtt.
Mindent összevetve, az a varsói vélekedés tehát, amelyik jogi alapon az Európai Bíróságnál is megtámadhatónak véli azt, hogy a Bizottság „vizsgálódik” a jogállamiság lengyelországi állapotai körül, aligha vezetne eredményes perre Luxembourgban. Ha adódhat kérdésfeltevés, az inkább politikai alapon, és annak kapcsán, hogy miért exponálják, és nevezik már a vizsgálat szakaszát „jogállamisági mechanizmusnak”, (alaposan felerősítve ezzel az érintett országgal kapcsolatos vélekedéseket, reakciókat és kommunikációs (tehát politikai) következményeket). Erre viszont a válasz minden bizonnyal a 2014-es Barroso-i érvelés lenne: „kellett valami” már a „nukleáris bomba” 7. cikk előtt is. „Fegyelmező” szerepét tekintve, ha nem tisztán jogi, hát legalább részben politikai alapon.
A kockázat mindebben csak az, hogy ha kezdetben politikai alapon – politikai eszközökkel felerősítetten – is lép a „Szerződés őre”, úgy észrevételei is a politikai értékelések és összecsapások erőterébe kerülnek. Pontosan úgy, ahogy ez most a lengyel-ügy kapcsán megfigyelhető. Amelyet nyilván sokak szemében csak még jobban erősít az a körülmény, hogy a Jaroslaw Kaczynski nevével fémjelzett – jóllehet, Beata Szydlo által vezetett – új lengyel kormány tavaly őszi hatalomra kerülése után sokkal „tüskésebbé” vált az EU-lengyel (Brüsszel-Varsó) viszony, mint a megelőző lengyel kormányok idején. Az erőteljes nemzeti szempontokat hangoztató – és egyáltalán nem titkoltan németekkel szemben bizalmatlan - Kaczynski-megközelítés nyilván sokak szemében problematikusnak számít a közösségi megoldások keresésekor. Egy ponton ez is valószínűsíthető módon döntéseket, hangsúlyokat befolyásoló tényező tud lenni. Mindez nem mellesleg tanulságul is szolgálhat a „jogállamisági mechanizmus” jövőbeni, további alkalmazásához is.
Itt jegyezzük meg végül, hogy tévesek azok a megjegyzések, amelyek értetlenül állnak az előtt, hogy mindezt úgymond miért nem tette meg „Brüsszel” már évekkel ezelőtt Magyarországgal szemben is. Megtette. Ugyanazokon a lépcsőfokokon végig mentek – például a bírák nyugdíjazása kapcsán -, mint most a lengyeleknél. Csak azt akkor még nem hívták „jogállamisági mechanizmusnak” – merthogy ez még nem volt kitalálva.
Cserébe, ahogy a magyarországi bírák nyugdíjazása körüli számtalan egyeztetés, jegyzékváltás, személyes találkozó, majd végül formális eljárás nem vezetett Magyarország EU-tanácsi pozíciójának a megváltoztatásához (szavazati jog…), úgy a lengyel helyzet kapcsán most közzétett „írásos véleményt” sem célszerű tényleges pillanatnyi funkcióján túl értékelni.
U.I. És ha mégis 7. cikk…
Végezetül, talán nem érdektelen felidézni, mi is történik akkor, ha valamely ügy végül mégis eljut a 7. cikk megindításához (a dőlt betűs részek közvetlen idézetek a Lisszaboni Szerződésből):
A folyamatot „a tagállamok egyharmada, az Európai Parlament vagy az Európai Bizottság indokolással ellátott javaslata alapján” lehet megindítani. Ezt követően:
(1) A Tanács…tagjainak négyötödös többségével és az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően megállapíthatja, hogy fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy egy tagállam súlyosan megsérti a 2. cikkben (ld. alább) említett értékeket. Mielőtt ilyen megállapítást tenne, a Tanács meghallgatja a kérdéses tagállamot, és ugyanezen eljárásnak megfelelően ajánlásokat tehet neki. A Tanács rendszeresen ellenőrzi, hogy azok az okok, amelyek alapján ilyen megállapítást tett, továbbra is fennállnak-e.
(2) A tagállamok egyharmada vagy az Európai Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően az Európai Tanács, miután a kérdéses tagállamot felkérte észrevételei benyújtására, egyhangúlag megállapíthatja, hogy a tagállam súlyosan és tartósan megsérti a 2. cikkben említett értékeket.
(3) A Tanács, amennyiben a (2) bekezdés szerinti megállapításra jutott, minősített többséggel úgy határozhat, hogy a kérdéses tagállamnak az e szerződés alkalmazásából származó egyes jogait felfüggeszti, beleértve az e tagállam kormányának képviselőjét a Tanácsban megillető szavazati jogokat. Ebben az esetben a Tanács figyelembe veszi az ilyen felfüggesztésnek a természetes és jogi személyek jogait és kötelezettségeit érintő lehetséges következményeit. A kérdéses tagállam a Szerződések szerinti kötelezettségei minden esetben továbbra is kötik ezt az államot.
(4) A Tanács a későbbiekben minősített többséggel úgy határozhat, hogy a (3) bekezdés alapján hozott intézkedéseket megváltoztatja vagy visszavonja, amennyiben az elrendelésükhöz vezető körülményekben változás következett be.
(5) Az e cikk tekintetében az Európai Parlamentre, az Európai Tanácsra és a Tanácsra alkalmazandó szavazási szabályokat az Európai Unió működéséről szóló szerződés 354. cikke
állapítja meg.
Amihez, hogy teljes legyen a kép, befejezésül szó szerint is felidézzük még a mindezek kapcsán leggyakrabban meghivatkozott cikkeit a Lisszaboni Szerződésnek:
A Lisszaboni Szerződés 2. cikke:
Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a
jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők es a férfiak közötti egyenlőség társadalmában.
A Lisszaboni Szerződés 4. cikk, első és második bekezdése
(1) Az 5. cikkel összhangban minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak az
Unióra, a tagállamoknál marad.
(2) Az Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőséget, valamint nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is. Tiszteletben tartja az alapvető állami funkciókat, köztük az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét. Így különösen a nemzeti biztonság az egyes tagállamok kizárólagos feladata marad.
A Lisszaboni Szerződés 354. cikke
Az Európai Unióról szóló szerződésnek az egyes uniós tagsági jogok felfüggesztéséről szóló 7.cikke alkalmazásában az Európai Tanácsnak vagy a Tanácsnak az érintett tagállamot képviselőtagja nem vesz részt a szavazásban, és az érintett tagállamot nem lehet figyelembe venni a tagállamok egyharmadának, illetve négyötödének az említett cikk (1), illetve (2) bekezdése szerinti kiszámításakor. A személyesen jelen levő vagy képviselt tagok tartózkodása nem akadálya az említett cikk (2) bekezdése szerinti határozatok elfogadásának.
Az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikkének (3) es (4) bekezdése szerinti határozatok elfogadásához szükséges minősített többséget az e szerződés 238. cikke (3) bekezdése b) pontjának megfelelően kell meghatározni.
Ha a szavazati jog felfüggesztéséről szóló, az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikke (3) bekezdésének megfelelően elfogadott határozat elfogadósat követően a Tanács a Szerződések valamely rendelkezése alapján minősített többséggel jár el, a minősített többséget az e szerződés 238. cikke (3) bekezdése b) pontjának megfelelően kell meghatározni, illetve – ha a Tanács a Bizottságnak vagy az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének a javaslata alapján jár el – a minősített többséget az e szerződés 238. cikke (3) bekezdése a) pontjának megfelelően kell meghatározni.
Az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikkének alkalmazásakor az Európai Parlament a leadott szavazatoknak az egyben a tagjai többséget is kitevő kétharmados többségével dönt.
